一、背景介紹

2016年5月底，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)，提出了“以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，堅持預防為主、保護優先、風險管控”的土壤污染防治總體思路，并明確要求地方各級人民政府按照國家部署，結合地方實際，編制發布土壤污染防治工作方案并報國務院備案。

上海在全國較早開展了土壤污染防治工作，但與大氣、水相比，土壤污染防治基礎較為薄弱，總體上處于起步階段。一是逐步開展了土壤環境監測，土壤環境質量總體可控。二是根據目前掌握的情況，本市土壤污染類型以有機污染為主，工業園區、重點行業企業周邊區域以及部分使用年限較長的交通干線兩側存在有機污染物累積，但土壤狀況還有待進一步詳查。三是建設用地環境管理制度初具雛形，明確了建設用地環境風險管控有關要求，但土壤污染防治綜合體系尚待完善。

為全面貫徹落實國家《土十條》，加大土壤污染防治力度，加快改善本市土壤環境質量，保障農產品質量和人居環境安全，上海市環境保護局會同各相關委辦局和各區政府，研究編制了《上海市土壤污染防治行動計劃實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，并聽取吸納了市人大代表、市政協委員和有關專家的相關意見。日前，市政府正式印發《實施方案》。

二、編制原則

一是堅持問題導向、底線思維。針對當前土壤環境突出問題，重在摸清底數、建章立制和強化監管，堅決守住影響農產品質量和人居環境安全的環境質量底線。

二是堅持突出重點、階段目標。以農用地中的耕地和建設用地中的重點行業企業用地為重點，明確監管的重點污染物、重點行業和重點區域，設定分階段目標指標，逐步實現土壤安全利用。

三是堅持分類管控、綜合施策。按照用地類型和污染程度，對農用地實施分類管理，對建設用地實施全生命周期管理，通過空間管控、源頭預防、安全利用、治理修復等綜合措施，全面保護和改善本市土壤環境質量。

四是堅持部門聯動、多方參與。落實政府、企業、社會等不同主體責任，明確責任體系和跟蹤考核機制，構建多方參與的土壤環境治理體系。

三、主要內容

《實施方案》圍繞一個總體目標，緊扣五大重點任務，落實四大保障措施，共提出10條、33款措施內容和具體任務，對上海土壤污染防治工作做出了全面戰略部署，這是當前和今后一段時期上海土壤污染防治工作的行動綱領。

1、總體要求和目標指標

《實施方案》堅持預防為主、保護優先、風險管控的原則，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導、企業擔責、公眾參與、社會監督的土壤污染防治體系，促進土壤資源安全、持續利用，為上海實現“四個率先”，建成“四個中心”、具有全球影響力的科技創新中心和全球城市提供必要保障和有力支撐。

《實施方案》確定的工作目標是：到2020年，全市土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤污染防治體系基本建成。到2030年，全市土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。主要指標是：到2020年，受污染耕地安全利用率達到95%左右，污染地塊安全利用率達到95%左右。到2030年，受污染耕地安全利用率達到98%左右，污染地塊安全利用率達到98%左右。

2、重點任務和保障措施

一是開展土壤狀況詳查，摸清污染底數。以農用地和重點行業企業用地為重點，2018年底前摸清本市土壤污染狀況，優化整合本市土壤及地下水環境質量監測網絡，構建土壤環境信息化管理平臺，實現數據的動態更新和信息共享。

二是強化源頭污染預防，防止新增污染。強化空間布局管控，進一步優化產業布局;嚴控工業企業和市政設施污染排放，實施工業污染源全面達標計劃，加強涉重金屬行業、持久性有機污染物污染防控;加強固體廢物污染防治，推進工業固廢綜合利用和安全處置，規范建筑垃圾收運處置，完成非正規垃圾堆放點排查整治，強化危險廢物源頭監控和全過程監管;加強農業生產監管，2020年全市化肥農藥使用量在2015年基礎上削減20%左右，全市畜禽養殖規模控制在200萬頭標準豬以下，加強水產養殖污染防治。

三是實施農用地分類管理。在土壤污染狀況詳查基礎上，按照污染程度將農用地劃為優先保護、安全利用和嚴格管控等3個類別，實施分類管理;對優先保護類耕地實施嚴格保護，對安全利用類耕地采取農藝調控、替代種植和土壤改良等措施，對嚴格管控類耕地實施退耕還林或種植結構調整;加強林地園地和后備農用地土壤環境管理。

四是實施建設用地全生命周期管理。繼續強化建設用地儲備、出讓、收回、續期等環節環境監管;嚴格項目準入，防范建設用地新增污染;按照環境風險程度對本市潛在污染場地實施分級管控;結合土壤及地下水環境質量狀況，嚴格控制污染場地規劃用途。

五是突出重點，有序推進污染場地治理修復。制定土壤污染治理與修復規劃，明確重點任務和分年度計劃;以擬開發利用為住宅、商業、學校、醫療、養老場所等環境敏感性用地項目的潛在污染場地為重點，有序推進治理修復，重點實施南大、桃浦等地區污染治理;強化治理與修復工程監管，落實土壤污染治理修復責任。

圍繞上述目標指標和重點任務，《實施方案》提出了健全法規標準體系、創新環境治理體系、加大科技支撐力度、強化目標責任考核等四大保障措施。

四、預期成效

一是管控土壤環境風險，切實改善民生。到2020年，受污染耕地和污染地塊安全利用率達到95%左右。農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控，城鄉人居環境得到有效改善。

二是服務城市轉型發展，優化經濟結構。通過本方案實施，進一步促進經濟結構轉型升級、促進供給側結構性改革，為“穩增長”、“調結構”及經濟社會可持續發展作出新貢獻。

三是培育環保新興產業，促進行業健康發展。通過本方案實施，將有力推動土壤環境質量監測、調查、評估、治理修復和土壤污染防治咨詢服務、裝備藥劑生產等相關產業發展。通過科技創新研發，促進土壤污染防治行業健康發展。

相關名詞解釋

受污染耕地安全利用率

是指采取農藝調控、替代種植、種植結構調整或退耕還林還草等安全利用措施的輕度、中度、重度超標耕地與全部輕微超標耕地面積之和，占行政區受污染耕地面積的比例。

污染地塊安全利用率

是指符合規劃用途土壤環境質量標準的再利用開發污染地塊數量，占行政區全部再開發利用污染地塊的比例。

土壤污染風險管控

對農用地而言，風險管控主要是指通過農藝調控、替代種植、種植結構調整或退耕還林還草，以及劃定特定農產品禁止生產區域等措施，保障耕地安全利用，最大限度降低農產品超標風險;對威脅地下水、飲用水水源安全的，制定和落實環境風險管控方案。對建設用地而言，風險管控主要是指通過對污染地塊設立標識，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進一步擴散;劃定管控區域，限制人員進入，防止土壤擾動;通過用途管制，規避直接開發帶來的人體健康風險。

農藝調控

是指利用農藝措施對耕地土壤中污染物的生物有效性進行調控，減少污染物從土壤向作物，特別是向可食用部分的轉移，從而達到對污染耕地土壤的安全利用。農藝調控措施主要包括低積累農作物品種利用、土壤理化性狀調節、水分合理管理、功能性肥料施用等。

替代種植

是指降低農產品超標風險，用具有較低農產品超標風險的作物替代有較高農產品超標風險的作物的措施，如用重金屬低積累水稻品種替代重金屬高積累水稻品種等。

種植結構調整

是指綜合考慮農產品品種特性和土壤污染狀況，在開展農藝調控的同時，將食用農作物調整為非食用農作物或其他植物。

污染物特別排放限值

是指根據環境保護工作的要求，在國土開發密度已經較高、環境承載能力開始減弱，或環境容量較小、生態環境脆弱，容易發生嚴重環境污染問題而需要采取特別保護措施的地區，為嚴格控制企業的污染排放行為，專門設置的排放限值。執行污染物特別排放限值的地域范圍、時間，由國務院環境保護主管部門或省級人民政府規定。

污染協同治理

是指從污染物產生、排放、處理全過程，實施水、大氣土壤污染綜合防治的治理模式，實現污水與污泥、廢棄與廢渣等處理環節的有效銜接，防止二次污染。

土地污染綜合防治先行區

是指為探索土壤污染源頭預防、風險管控、治理與修復、監管能力建設等方面的有效措施，在土壤環境問題突出、群眾反映強烈、黨中央國務院有關領導曾作出明確批示的具有典型代表性的區域，以地市為單元建設的示范區。