關于推進環保領域PPP項目實施的提案(草案)

建議承辦部門：發改委，財政部

內容摘要：我國環保領域PPP進入了落實推進和調整改進的重要階段。截止2016年9月末，財政部示范項目中，污水垃圾處理、生態建設和環境保護類項目1704個，總投資需求8641億。存在環保項目質量不高，招標程序及文件的公正性和合理性弱，重建輕運，邊界劃分不科學，地方政府融資及償債能力風險大，契約精神不強等問題，需要進一步完善環境服務價格調整機制，推動建立環保產業基金，完善項目招標投標監督管理機制等。

PPP是我國促進經濟轉型和供給側結構性改革、緩解地方政府債務負擔、提高公共服務效率的一種重要制度載體。國家發改委及財政部在促進政府和社會資本合作方面的頂層制度設計日益完善，建立PPP專門管理機構和綜合信息平臺，加強了PPP的標準化和透明度。

當前，我國環保領域PPP進入了落實推進和調整改進的重要階段。按照相關統計，截至2016年10月，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄三批10685個已實施或待開發的PPP項目，總投資預計12.7萬億。截止2016年9月末，前兩批示范項目中，污水處理、垃圾處理、生態建設和環境保護類項目1704個，總投資需求8641億元。

環保PPP項目取決于企業對技術、資金、管理及資源整合能力，現有PPP項目庫發布的多個環保項目，最終都歸屬于具有較強整合資源能力、能夠獲取與項目周期匹配的長期資本，并具有技術實力、工程能力或運營能力的企業。在項目實施過程中主要存在以下幾個主要問題：

一是PPP項目庫適合介入的環保項目較少。部分地方環保基礎設施項目前期準備嚴重不足，邊界條件不清晰。項目土地、規劃、可行性研究論證、物有所值評價和財政承受能力論證報告等淪為形式虛設，項目風險管控難度較大。表現為部分項目招標文件不具有執行性和操作性。前期招投標耗時長、手續費高，合同周期長，可能造成靈活性不足和不確定性風險高等問題，從而導致社會資本投資積極性不高。

二是招標程序及文件的公正性和合理性有待加強。招投標流程設置不合理，有的項目安裝工程施工和監理招標，與勘查、設計、土建等項目招標分屬不同部門，增加了制度性的交易成本。有的項目招標文件條款具有明顯的傾向性，評標方法設置不科學。某些地方在擬定環保項目標書評審指標及評分標準時，將“注冊資本金”等作為評標因素來衡量投標企業規模和實力，忽視了環境專業技能的要求。評價標準非常片面并缺乏科學合理性，且與環境治理需求沒有直接聯系，導致與資產體量大但環保業務占比極小的企業競爭時，多年專注環保業務的大部分企業整體處于劣勢，明顯歧視并侵犯了注冊資本金較少的環保企業的正當合法權益。再如，廣東揭陽市綠源垃圾處理與資源利用廠PPP項目，競爭性磋商文件中設置了‘歐盟等發達國家’的加分項，引起了為特定企業‘量身設置’的爭議。

三是項目建設重建輕運。環保產業鏈上下游環節利益分配失衡，部分建筑類企業中標環保項目后，在工程建設階段獲得高額利潤，擠壓了環境設施后期運營的合理必要成本。項目工程重建輕運，導致環保設施運營類項目及企業回報率下降，項目能否實現預期的環境功能還存在較大風險。防范部分低效低質環境項目可能帶來的環境風險，需要相關部門加強環境監測和監管。

四是項目邊界劃分不科學。我國推進環保類PPP項目，多以縣域行政范圍為單位進行項目招標，而這種以行政區域為自然邊界的劃分方式，不利于開展綜合性環境整治，也忽視了環境技術的適用性和資源條件的差異。例如，垃圾焚燒垃圾處理規模小會導致經濟性低且環境風險加大。而國外很多地區通過建設垃圾處理中心，將生活垃圾經過高效分選后，熱值低的無機物填埋或資源化處理，熱值高的有機物制成垃圾衍生燃料(RDF)后集中處理，兼顧了無害化處理和資源化利用。

五是地方政府融資及償債能力差異大。不同地區地方政府，其付款能力、信譽等均有差異，企業風險評估難度增大。各部門近年出臺的新規章文件帶來了項目成本增加等問題。隨著營業稅改增值稅及2014年新預算法修改，地方政府可控財政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加。從回報機制來看，目前政府付費的PPP項目占到了50%以上。其中可行性缺口補助類項目約有30%，使用者付費的有15%至20%，意味著絕大部分PPP項目，都將涉及財政支出問題。企業能否從地方政府獲得及時足額支付的項目應收帳款，將影響社會資本參與的積極性。

六是地方政府的信譽和契約精神不強。PPP項目基本為中長期，普遍在10年到30年，項目運營期內可能面臨地方政府支付不及時，合同協議與新規章沖突等爭議解決問題，這些對于項目穩定持續進行有著重要影響，亟需完善項目管理監督機制。比如，西部某省邊疆城市的水利工程項目，在企業施工到四分之一進展時，政府方中斷合作，新調任領導欲改換其它公司承建，以致雙方僵持不下。此外，個別地方政府為了吸引社會資本參加本地的PPP項目，還存在招標文件弄虛作假，虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題。

為了完善資源環境類PPP項目在招投標、定調價、合同履約等方面的管理制度，促進項目落地實施，提出相關建議如下：

一是完善環境服務價格調整機制。建立動態或靜態的價格調整機制，定期開展項目價費政策的督查評估。對于存量項目，按照協議達到價格調整的啟動條件后，雙方應開展價格調整談判或及時召開聽證會調價。加強地方財政承受能力評價，對社會資本的權益保障作出制度設計。督促地方政府編制中期財政規劃，進行項目預算滾動管理，確保PPP項目支出列入年度預算。發揮價格杠桿的激勵作用，對于不達標排放的環保項目，實施環境服務費用扣減，以遏制環保行業惡性競爭，對于采用新技術改造，使排放濃度低于原定標準的企業，給予適度經濟獎勵刺激，以鼓勵環境技術研發和增質提效。

二是推動建立環保PPP項目產業基金。環保基礎設施項目體量大、投資金額高，企業僅僅依靠傳統自有資金加負債的方式難以保障持續投入。鼓勵利用社保、險資、國有大型銀行等低成本的政策性資金組建專項產業基金，通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等多種金融渠道保障融資需求。基金GP之一的環保公司出資比例較小，作為劣后級資金，險資出資等作為優先級資金，撬動銀行貸款等籌集其余資金。尤其是國內環境修復行業，面臨污染土地底數不清，商業模式不清晰的困境，可借鑒美國超級基金及我國社保制度，引導石油石化企業設立土壤修復基金或清潔基金。

三是完善項目招標投標監督管理機制。破除市場競爭壁壘，營造公平的競爭環境。規范項目招投標操作規程，規范各級機構項目庫和專家庫建設。實行失信企業監管制度，對于在招投標過程中出現違規違法行為的企業，根據具體情節，予以一定期限內取消投標資格，甚至給予退市的處罰。