焦點關注：“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國家對環境治理的具體行動計劃與方案，其出臺必定會推動土壤污染治理的進程。但是，我國的土壤污染問題十分復雜，進行治理應抱以科學審慎的態度。

2014年4月，環保部與國土資源部聯合發布的“全國土壤污染狀況調查報告”中顯示，當前我國部分土壤污染極為嚴重，各類耕地土壤質量嚴重下降，工礦區廢棄地土壤污染嚴重超標，全國土壤總的點位超標率達到了16.1%，因肥料濫用、農藥污染等因素導致的耕地土壤點位超標率更是高達19.4%，耕地污染的面積為1.5億畝。面對如此嚴峻的土壤污染形勢，國家亟待出臺土壤污染治理計劃。因此，被稱之為“土十條”的《土壤環境保護與污染治理防治行動計劃》成為了社會各界的企盼，預計將于2016年上半年出臺。無疑，“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國家對環境治理的具體行動計劃與方案，其出臺必定會推動土壤污染治理的進程。但是，我國的土壤污染問題十分復雜，進行治理應抱以科學審慎的態度。

我國土壤污染形勢復雜

2012年中國耕地保有量為18.24億畝，直逼18億畝警戒線。工業化和城鎮化的加速發展，大量優質土壤資源轉變為非農用地，部分地區土壤資源數量和質量同步下降。我國農村大量耕地撂荒現象普遍，許多傳統的商品糧基地已不復存在。我國土壤面臨著水土流失、荒漠化、鹽漬化、石漠化和酸化等諸多土壤退化問題，嚴重威脅我國生態安全。近20年來，由于缺乏合理的布局和規劃，城市化進程中的建設工程占用大量耕地，優質耕地資源迅速減少。生態脆弱帶來的土地退化勢頭沒有遏止，土壤污染的范圍逐漸擴大。我國耕地整體質量本來就不高，1/3缺有機質，70%以上缺磷，20%左右的缺鉀。相比起來，我國耕地基礎肥力對糧食產量的貢獻率僅為50%，而歐美發達國家則為70%～80%。在此情況下，還有相當數量的耕地受到了中重度污染不宜耕種，實在令人惋惜。

但土壤污染不是單一問題，與大氣、水體的污染不同，土壤污染不僅來自大氣、水體，還有農業耕作和自身性質的退化。工業廢水、廢渣、廢氣造成的土壤污染往往是局部的、嚴重的；而大氣沉降帶來的土壤污染則是大面積而持續的。比如，2012年全國大氣的鎘排放達2186噸，導致全國耕地土壤鎘平均增加0.004mg/kg，按照這個速度，只要50年我國耕地土壤重金屬含量就會超過目前的土壤環境質量標準（0.3mg/kg）。

美國《科學》雜志2010年發表的一篇文章指出，30多年來，中國耕地土壤的酸度增加6倍，而動物源有機肥料也會增加土壤重金屬含量，對鎘而言，我國耕地最大的污染源還不是大氣沉降，而是動物源肥料。污染源控制應該是土壤污染治理之前最重要的工作，還比如對農藥化肥使用量的控制，2013年我國化肥的使用量達到了近6000萬噸，按照農業種植面積平攤，一公頃使用的化肥達到了330公斤，遠遠高于世界平均水平，分別是美國的2.6倍和歐盟的2.5倍。而我國農藥用量仍然較大，近年來穩定在32萬噸左右，占世界農藥總用量的1/7。同樣地，土壤酸化會導致土壤中重金屬有效性的提高。農作物葉片能夠直接吸收大氣污染物，尤其在酸雨條件下葉片對重金屬會增強吸收。這也就不難理解，不少地區在土壤重金屬含量符合土壤環境質量標準的情況下，水稻、花生和蔬菜等農作物會出現重金屬超標的現象，且漸漸成為普遍現象。

土壤作為一種復雜的、多相的高度不均勻的環境介質。污染物質通過大氣、水體等途徑污染土壤，土壤耕作又使重金屬重新分布，最終在微觀上的田塊和宏觀上的區域上土壤重金屬污染呈現高度不均勻的特性。我國目前土壤環境質量標準制定于1995年，雖然有些數值過寬（如鉛），但總體上是全世界最為嚴格的標準（特別是鎘和汞），按照這個標準，日本的稻田、英國的土壤污染幾乎是百分之百超標的。顯然，這個標準已經不能適應現實，以此判別土壤污染、指導治理工作可能帶來誤導和混亂。目前新的土壤環境治理標準在修訂之中，離正式公布和執行尚有時日。盡管我國在土壤退化阻控和障礙消減方面研發了相應的施肥、水分、農藝、生物、耕作等管理技術體系，但由于不合理的耕作管理措施，導致我國養分資源嚴重浪費，降低了土壤質量，對生態環境也造成威脅。尤其在土壤修復與保育技術體系方面，管理技術與政策法律十分不足。而且至今尚未出臺和建立較為完整的土壤保護與管理政策及相應的法律法規。

土壤修復任重道遠

我國土壤環境保護發展的歷史演變分為三個階段：1949～1978年重點關注土壤肥力；1978～1992年開始關注土壤質量和土壤污染問題；1992年以來重視土壤污染的防治，關注不同類型用地土壤的環境質量。近年來尤其關注污染土壤的風險管控和土壤修復問題。

從自然條件看，我國地域遼闊，土壤類型豐富，不同地區土壤酸堿度和有機質含量水平區別較大。由于氣候、地質環境等自然環境的區域差異，針對不同區域需采用不同的修復技術。從社會發展看，不同區域產業結構不同，污染類型和污染物有明顯差異。各個區域經濟發展的不平衡，也導致對待修復技術的經濟成本的接受程度不同。種種原因，導致了我國修復技術應用的多樣化。中國環境科學研究院總工程師、研究員李發生表示，土壤修復技術的選擇和修復決策是一個復雜和綜合的過程，修復決策的結果受自然社會條件和人文因素的影響，存在東西方差異和區域性差異，這一點應當引起管理和決策層的關注。

但當前，一些土壤污染治理技術并不科學，比如土壤洗滌會破壞土壤結構，而且不進行水處理的話，會讓重金屬從土壤轉移到水體；“15～20厘米深耕翻土”只是常規耕作而不是其所謂的“深耕翻土”，由于鎘等毒性很高的重金屬吸附在黏粒上，稻田犁底層沒有被破壞的情況下，這部分重金屬容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底層會導致重金屬隨著水體下滲到地下水中。

例如鎘是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中鎘的本底值平均為0.40mg，本底值就超過了中國土壤的環境質量標準。但日本對待土壤鎘的治理除了極小部分用客土外，絕大部分（2007年達60萬畝）利用水稻后期淹水這一簡單技術就能達到很好的效果。此外，在日本，土壤修復企業需要取得資格、相關從業者需要通過嚴格的考試取得資格證書才能從事土壤修復這類工作。土壤污染過程復雜，土壤治理技術更為關鍵。如果沒有對農業生產、土壤改良與修復相關的從業者加以培訓、管理和行為約束，土壤污染治理只會“忙上添亂”。

土壤治污立法刻不容緩

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面積、制定相應的治理措施，還需完善的法律、法規體系加以保障，包括第三方監管、資金鏈條建設和保證、治理企業及其從業人員的資質以及治理后質量保證的追責制度等而這些本應建立在土壤立法之上的監管、資金、治理資質、追責制度，由于土壤保護立法的缺位處于空白狀態，這也會對“土十條”的執行效果造成不小影響。

我國的“土壤污染防治法”尚在醞釀之中，盡管已經被全國人大納入到2017年立法規劃之中，但距離出臺還需時日。當前關于土壤污染的一些法律法規散見于其他的法律法規之中，這些規定存在明顯缺陷。首先，這些規定較為分散，比如“環境法”中就有一兩個土壤污染防治方面的法律規范，正是由于這些規范的不系統，導致其難以形成體系性的效力。其次，散見于各個法律中的土壤污染防治的法律規范可操作性也不強，大部分的條文基本上是一些原則性、概括性的內容，對于如何保護土壤不受污染，如何對土壤污染進行整治、修復，并沒有做出具體的、細致的規定，法律條文在實踐中難以落實。第三，大部分的條文具有明顯的滯后性，畢竟土壤污染的各種新情況不斷出現，滯后性的法律條文也難以在實踐中發揮其作用。因此，大部分學者呼吁，在出臺“土十條”之前，需要出臺“土壤污染防治法”，用法律手段推進土壤污染治理的進程。

除了要積極推進“土壤污染防治法”的立法進程之外，還應該積極研究制定相關的配套技術標準及技術體系。很多國家和地區都是標準和立法同時公布，甚至是立法先于標準。我國1995年制定了土壤環境質量標準，而到現在土壤保護立法甚至還沒有到征求意見稿的程度。這導致土壤環境質量標準這一強制性的標準成為沒有牙齒的老虎。在土壤污染防治法尚未出臺，土壤環境質量標準有待完善的背景下，“土十條”的實施顯得有些“孤掌難鳴”。可喜的是，2015年1月，環境保護部公布了《土壤環境質量標準》（GB15618-1995）的修訂草案《農用地土壤環境質量標準》與《建設用地土壤污染風險篩選指導值》的征求意見稿，向社會公開征求意見，為“土十條”的出臺提供了技術保障。

難產的“土十條”

2013年下半年幾乎同時開始編制的三大“污染防治行動計劃”：《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）發布僅用了3個月；《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）發布也僅用了不到一年時間；而《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）卻直到現在還杳無音訊。

2015年11月29日，在第四屆環境保護年會暨中國環境治理高峰論壇上，農業部科技教育司司長唐珂透露，“土十條”即將推出。但這個“即將”似乎只是一個虛詞，因為據環保部一位參與“土十條”編制的人士透露，“土十條”目前仍在征求各部委意見，尚未提交國務院審議。據了解，“土十條”的編制涉及到發改委、環保部、國土部、住建部、農業部、財政部等多個部委，各部委之間對“土十條”相關條款尚存分歧。

作為環保部“三大戰役”之一，“土十條”將制定我國土壤污染治理的具體“時間表”。早在2014年3月，環保部常務會議就審議并原則通過了“土十條”。時任環保部副部長的周建表示，該計劃有望于2014年年內出臺。不過，直到2015年7月，環保部副部長李干杰在“土壤與生態環境安全——國際土壤年在中國”高層論壇上卻表示，“土十條”仍在由相關部門抓緊編制中。到了9月的2015中國—阿拉伯國家環境保護合作論壇，環保部總工程師劉華則表示，“土十條”已基本編制完成。11月30日，環保部部長陳吉寧在《經濟日報》撰文談“十三五”水土氣行動計劃路線圖時表示，環境治理的重點就是堅決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，深入實施“大氣十條”和“水十條”，編制實施“土十條”。

環保部環境規劃院水環境規劃部主任王東曾經參與“水十條”編制，他表示，“土十條”與“水十條”的編制流程基本一致，開始是由環境規劃院作為技術單位進行編制，環保部也會有一些工作人員參與指導；初稿出來后，環保部內部先進行討論，修改完善后送交國務院各部委征求意見；征求完各部委意見修改后，再征求國務院辦公廳的意見，進一步修改完善后提交國務院審議；最后，經過國務院常務會議討論和中共中央政治局常務會議討論后，正式對外發布。

“土十條”為何遲遲沒有提交國務院審議？與各部委之間尚存分歧有關。

李發生認為，“土十條”需要同步配套修改《土壤環境質量標準》，2015年1月當環保部公布新標準的征求意見稿后，農業部門提出了很多質疑，導致新標準一直未能出臺。還有對于某些遭受嚴重污染無法治理的耕地是否應當劃出永久基本農田的問題，環保部門、農業部門和國土部門也一直存在分歧。轉變土地利用類型會使耕地紅線受到沖擊，不轉變則難以進行土壤修復處置。直到2015年10月，國土部才明確表示，遭受嚴重污染無法治理的耕地應當劃出永久基本農田。王東認為，在農業用地的環境質量標準和建設用地的環境質量標準沒有落實之前，“土壤污染防治法”未出臺，也就是沒有法律支撐和標準支撐，“土十條”即使頒布了也會落空，至少要等法律和標準制定得差不多了，條件具備了，“土十條”才能擇機出臺。另外，環保部固體廢物與化學品管理技術中心主任凌江表示，類似“土十條”這種重大政策文件的出臺要把握節奏，“大氣十條”和“水十條”發布以后，還需要觀察一下效果，總結經驗，等到合適的時機再出臺“土十條”。

呼喚“土十條”盡快出臺

“三類土壤的污染問題最為嚴重。首先是耕地，它和我們的食物鏈條相關。其次是工業場地，目前36.3%的工廠搬遷后的場地都是污染的，又因為它們大多在市中心，極有可能變成商業房產供給于居住。最后是礦區。”上海環境衛生工程設計院院長張益教授表示。

那么，“土十條”可能會帶來哪些新的變化？在張益看來，“土十條”首先應該明確一個未來5至6年的中期目標。“在國家層面要有一個階段性的控制目標，比如到2020年，污染趨勢要得到控制，有條件的區域應該穩中向好。此外，‘土十條’還應解決污染治理的模式問題，目前主要的三種模式是：誰污染誰負責；誰受益誰負責；以及如果找不到污染主體又沒有人愿意開發土地，比如耕地和廢棄的礦山等，恐怕還得靠國家。這也同時需要通過一些政策的扶持。”張益說。

無論采取何種治理模式和路徑，都躲不開錢從哪里出的問題。

據業內人士表示，不同于水、垃圾治理領域目前較普遍采用的PPP融資模式，目前在土壤治理上，PPP并不普及。就目前狀況而言，除了國家撥款36億的重金屬污染治理專項資金，以及受限于土地轉讓時需凈土轉讓的要求，受益方的地產開發商是目前除國家投入之外的主要資金來源。對于PPP在土壤污染治理領域的前景，人民大學環境學院院長馬中教授抱有積極態度。“在耕地治理上，PPP的應用空間將有可能變得廣闊。耕地政策的一個重大的改變是十三五提出了休耕和輪作，意味著土地在使用上可以做結構調整。對于土壤污染治理來說這是很重要的條件，以前必須種糧食的時候，私人資金是進不去的，做不了PPP，現在可以通過改變作物種植結構來解決PPP模式的問題。而工業場地修復則主要靠商業資金。盡管和前兩年相比，房產已經沒有那么景氣，但仍是一個重要的解決存量棕色土地（指由于已經存在或者潛在的危險物質、污染物質的污染而難以擴展、再開發或者再利用的地塊）的有效途徑。”馬中說。

在出臺“水十條”的過程中，我們不妨借鑒美國“超級基金法”的經驗，在土壤污染防治中不僅要建立嚴格的環境責任制度，也要建立相應的治理基金，解決其中的資金短缺問題。美國的超級基金法是美國污染土地領域中規范土地修復與治理最為完整的法律規范，其對解決歷史遺留的污染土地，尤其是工業廢棄地、垃圾掩埋地、廢物傾倒地、固體垃圾拆解地具有較好的針對性作用，我國當前土壤污染尤其是工礦區的土壤污染與美國當年制定該法的情形差不多。按照超級基金法的規定，聯邦政府可以向任何一個污染責任人追索全部的土壤污染治理費用，責任人之間的責任是連帶無限責任，終身追溯且有法律溯及力，這樣，污染責任人就不會因為彼此的推諉也不會因為法律時效的過去而推卸責任。如果被追索的責任人無法承擔治理及修復、賠償費用，則可以對其控股或參股的組織、公司進行追索。此外，如果污染責任人不愿意修復或治理，超級基金法可以授權環保部門代為治理、修復，超級基金先行墊資，最后由超級基金向責任人追償，這種法律規定也體現了污染治理的公共性質。對于工礦區的廢棄地、污染地等土壤治理，我國完全可以借鑒美國的具體做法。

對于農業用地的治理與修復，因為其投資更大、收益較慢、回報率也不高，此時更應該設計合理的激勵機制及盈利模式，鼓勵更多的市場主體及社會資本參與進來，更重要的是離不開政府、公眾的參與及監督。長沙曙光環保公益發展中心的高亮認為，當前針對耕地的修復與治理，應該由政府主導、污染企業出錢，邀請修復專家、村民代表、公益律師、媒體及NGO組織共同監督，尤其是要注重農民自身的意見與看法，保證修復與治理落到實處。此外，高亮還建議，為了降低企業修復成本，對于污染農地尤其是重金屬污染的農地可以從生態、旅游的角度考慮，建立一套整改規劃方案，建立相關的科普文化館，如湖南石門縣的雄黃礦砷污染事件的科普文化館，邀請村民擔任講解員、導游，既可以解決村民就業，還能夠起到警示后人的作用。

但無論是那種政策或法律模式，土壤污染防治的前提是要做好土壤保護，“土十條”的宗旨也應該如此。土壤保護的目的在于恢復土壤的健康，包括提高土壤酸堿度、土壤有機質，將農業從現代的石油農業轉化為可持續集約化農業或者生態集約化農業上來，而非要用外在的某些物質將土壤重金屬固定下來（事實上很難），或者去除（操作起來更難）。土壤是難以再生的戰略資源，是人類文明誕生和發展的重要載體，歷史上一些古文明因土壤質量演變而興衰的例子不在少數。在中國，傳統的農耕文明在中華文明的發展過程中發揮了重要的作用，今天，我們的土壤在快速的、高強度的工業化和化肥農業的雙重沖擊下，出現了種種問題，也得到了政府的高度重視，土壤環境質量新標準、土壤立法以及作為土壤治理的行動綱領的“土十條”都呼之欲出，社會各界也廣泛關注。

作者：郭修平，郭慶海（吉林農業大學經濟管理學院，吉林長春）文章發表于《生態經濟》2016年第2期。