從政府購(gòu)買服務(wù)到PPP模式 環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化經(jīng)歷了什么？
發(fā)布時(shí)間：2017-6-5 來(lái)源：中國(guó)固廢網(wǎng)
為進(jìn)一步解析環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)情況，本篇聚焦于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化實(shí)操的新變化——從政府購(gòu)買服務(wù)到PPP模式。一、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域集中于清掃和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實(shí)施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理....
為進(jìn)一步解析環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)情況，本篇聚焦于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化實(shí)操的新變化——從政府購(gòu)買服務(wù)到PPP模式。
一、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域集中于清掃和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)
根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實(shí)施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的垃圾、糞便的收集、運(yùn)輸、處理、處置、綜合利用和社會(huì)管理等活動(dòng)的總稱。同樣是原建設(shè)部發(fā)布的文件，《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運(yùn)輸處理；（3）公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生。
這里，前者是“大環(huán)衛(wèi)”，是包括垃圾清掃、收運(yùn)、處置及綜合利用系列活動(dòng)的總稱；后者是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運(yùn)等一系列的作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。
PPP在垃圾處置環(huán)節(jié)的運(yùn)用已相當(dāng)成熟，且產(chǎn)出說(shuō)明較為明確、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)清晰，因此本文主要研究傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。
“小環(huán)衛(wèi)”，是機(jī)會(huì)待挖掘的千億級(jí)“大市場(chǎng)”。2015年全國(guó)城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費(fèi)用10元/平方米·年計(jì)算（行業(yè)平均道路清掃價(jià)格在8-12元/平方米·年），每年全國(guó)城市道路清掃市場(chǎng)空間約為733億元。2015年,全國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量為1.91億噸，以垃圾清運(yùn)費(fèi)用75元/噸計(jì)算，每年全國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)市場(chǎng)空間約為143億元。兩者合計(jì)達(dá)到876億元。此外，2015年全國(guó)縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運(yùn)量0.66億噸，以同等單位服務(wù)價(jià)格測(cè)算，市場(chǎng)規(guī)模分別為237億元和50億元，合計(jì)為287億元。因此，2015年全國(guó)城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)到1163億元。此外，考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化下各地逐漸推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場(chǎng)也有不小的規(guī)模（截至2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪裝道路面積29.13億平方米）。隨著城鎮(zhèn)化加快帶來(lái)更大清掃面積及更高垃圾清運(yùn)量、環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來(lái)單位服務(wù)價(jià)格上升，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)將進(jìn)一步擴(kuò)大，有望在2020年突破1500億元。
圖1 2015年全國(guó)城市及縣城環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)格局
二、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化始于政府購(gòu)買服務(wù)
根據(jù)E20研究院的觀察，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的“政企合作”或者說(shuō)服務(wù)界面也遵循從設(shè)備采購(gòu)到工程服務(wù)、再到運(yùn)營(yíng)服務(wù)、最終向效果服務(wù)演化的規(guī)律。換句話說(shuō)，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場(chǎng)主體的合作僅限于設(shè)備采購(gòu)和施工采購(gòu)，運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任由政府企事業(yè)單位承擔(dān)。
真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)本身的市場(chǎng)化。這種實(shí)踐起步于上個(gè)世紀(jì)80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進(jìn)行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動(dòng)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化，部分城市甚至實(shí)現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場(chǎng)化。特別是2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。自此，各地環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化力度明顯增強(qiáng)。
在此期間，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的主要方式是政府購(gòu)買服務(wù)。此種操作與傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)自身的特點(diǎn)密切相關(guān)。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目的建設(shè)周期短、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)快，本質(zhì)上屬于勞動(dòng)力密集型。更重要的是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設(shè)，其市場(chǎng)化主要是改變過(guò)去政府事業(yè)編制下人工清掃、轉(zhuǎn)運(yùn)的低效率及高成本局面，以機(jī)械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢(shì)，從而滿足政府及公眾對(duì)城市環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的要求。因此，按照E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖，嚴(yán)格意義上的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)（即垃圾清掃、收運(yùn)，不含收運(yùn)站融資建設(shè)）應(yīng)該歸為非PPP類（D類），即不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP類政府購(gòu)買服務(wù)。具體方式上包括委托運(yùn)營(yíng)、托管運(yùn)營(yíng)等，基本均為輕資產(chǎn)服務(wù)模式。
圖2 E20 市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖
全國(guó)環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖百?gòu)?qiáng)企業(yè)地圖冊(cè)中發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)新簽項(xiàng)目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)、福建龍馬環(huán)衛(wèi)、北控水務(wù)、深圳玉禾田、勁旅環(huán)境、中聯(lián)重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環(huán)保、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)等十強(qiáng)合同額合計(jì)約占全行業(yè)的60%。我們關(guān)注到成長(zhǎng)較好的企業(yè)有美城環(huán)境、萬(wàn)容科技、嘉諾資源、重慶環(huán)衛(wèi)等。根據(jù)主要公司的中標(biāo)信息分析發(fā)現(xiàn)，以委托、承包、采購(gòu)等方式的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目依然占主導(dǎo)，這與E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。
圖3 2016年環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)簽約合同額“十強(qiáng)”（單位：億元）
三、PPP漸成環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化新主流
自2014年起，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。和傳統(tǒng)的政府購(gòu)買服務(wù)不同，PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、合作期限較長(zhǎng)、政府每年度支出責(zé)任較小、付費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤等特點(diǎn)。環(huán)衛(wèi)也是PPP適用的領(lǐng)域。根據(jù)E20從北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)等會(huì)員企業(yè)獲得的反饋，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過(guò)去的政府購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中，已有50多個(gè)環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目（含清掃、收運(yùn)）入庫(kù)，其中16個(gè)項(xiàng)目已落地。
圖4 我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化歷程示意圖
根據(jù)對(duì)已落地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的分析，我們發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)明顯的特征。
（1）投資規(guī)模在3000萬(wàn)元以上，這和政府購(gòu)買服務(wù)模式下相比投資額明顯提高。其中以城區(qū)生活垃圾清掃為合作內(nèi)容的項(xiàng)目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾清掃、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)甚至包括垃圾處理的項(xiàng)目投資體量則很大，最高的達(dá)到18億元。此類項(xiàng)目性質(zhì)上則變成E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖中C類項(xiàng)目（非特許經(jīng)營(yíng)的政府采購(gòu)型PPP，即PFI），不涉及特許經(jīng)營(yíng)，但含有融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容。
（2）參與企業(yè)項(xiàng)目數(shù)量上C方陣為主、投資規(guī)模上A方陣和B方陣優(yōu)勢(shì)相對(duì)較大。按照E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖，環(huán)境企業(yè)分為一級(jí)開(kāi)發(fā)商（I方陣）、重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán)（A方陣）、區(qū)域環(huán)境綜合服務(wù)集團(tuán)（B方陣）、系統(tǒng)解決方案提供商（C方陣）、裝備和材料生產(chǎn)制造商（D方陣）。我們注意到已落地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目中中標(biāo)社會(huì)資本包括A方陣的啟迪桑德、北控水務(wù)，也包括B方陣的北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，C方陣的勁旅環(huán)境、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)、深圳玉禾田等企業(yè)，以及D方陣的中聯(lián)重科。從數(shù)量上看，C方陣占據(jù)一半的份額；投資額維度，1.5億元以上項(xiàng)目9個(gè)，A方陣和B方陣共有5個(gè)，體現(xiàn)出體量上占優(yōu)。
（3）縣級(jí)項(xiàng)目為主，除了海口市瓊山區(qū)、昆明市經(jīng)開(kāi)區(qū)、大連旅順口區(qū)等少數(shù)省會(huì)或計(jì)劃單列市轄區(qū)項(xiàng)目外，其他均為縣或縣級(jí)市環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目。和前期不少大中城市已基本實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化相比，市場(chǎng)“藍(lán)海”正在下沉，因此環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目體現(xiàn)出從大城市向縣級(jí)城市延伸的趨勢(shì)。
（4）合作期限10-30年，反映長(zhǎng)期合作關(guān)系。政府購(gòu)買服務(wù)模式下的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化項(xiàng)目，絕大部分服務(wù)期限設(shè)置為3年或5年。而環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)維護(hù)甚至垃圾處理的項(xiàng)目合作長(zhǎng)達(dá)20年到30年。PPP模式下合作期限比政府購(gòu)買服務(wù)模式延長(zhǎng)，符合PPP“長(zhǎng)期合作關(guān)系”的本質(zhì)，但也要求政府更為謹(jǐn)慎、擇優(yōu)選擇真正具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本。
（5）強(qiáng)調(diào)績(jī)效付費(fèi)，基本按年度付費(fèi)。政府購(gòu)買服務(wù)模式下，環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同也強(qiáng)調(diào)績(jī)效，不過(guò)考核較為寬松，通俗地說(shuō)是“60分萬(wàn)歲”。但以PPP模式運(yùn)作的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格遵從財(cái)政部有關(guān)可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)的要求，體現(xiàn)很強(qiáng)的績(jī)效約束。比如，財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目山東省德州市武城縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔服務(wù)項(xiàng)目中，環(huán)衛(wèi)作業(yè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)共設(shè)置三級(jí)24個(gè)績(jī)效考核指標(biāo)，分別從基礎(chǔ)管理、環(huán)衛(wèi)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、垃圾收集標(biāo)準(zhǔn)、垃圾運(yùn)輸及轉(zhuǎn)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)滿意度五個(gè)方面設(shè)置。總得分≥90分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限100%支付；總得分≥80分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的90%支付；總得分≥70分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的80%支付；總得分≥60分，政府方按當(dāng)日運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出上限的70%支付；當(dāng)日評(píng)估的總得分小于60分，當(dāng)日付費(fèi)金額為0。
（6）多環(huán)節(jié)捆綁打包的情況開(kāi)始出現(xiàn)。以財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目山東泰安市岱岳區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括新建16處垃圾中轉(zhuǎn)站，占地面積5.01公頃，總建筑面積6917平方米，新購(gòu)置16臺(tái)套壓縮設(shè)備及配套設(shè)施，購(gòu)買環(huán)衛(wèi)車輛100輛等。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)岱岳區(qū)行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生保潔及生活垃圾清運(yùn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站的運(yùn)行和管理、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站到垃圾處理廠的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)。甚至有些項(xiàng)目開(kāi)始將清掃、收運(yùn)和后端處置捆綁打包，比如同為財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目河北滄州河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化項(xiàng)目，總投資8.6億元，內(nèi)容包括河間市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化和生活垃圾填埋場(chǎng)市場(chǎng)化兩個(gè)部分。
此外，部分城市已將全市范圍的環(huán)衛(wèi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)PPP模式操作。以海口市為例，通過(guò)實(shí)施環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目，由京環(huán)公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環(huán)衛(wèi)一體化服務(wù)的PPP企業(yè)分別接手瓊山區(qū)、龍華區(qū)、秀英區(qū)、美蘭區(qū)四個(gè)區(qū)的環(huán)衛(wèi)工作。全市共有3584條道路、總面積6810萬(wàn)平方米,水域岸線160.16公里、總面積4910萬(wàn)平方米已全部納入PPP項(xiàng)目公司管理，實(shí)現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)一體化管理的全覆蓋。
四、細(xì)分領(lǐng)域環(huán)衛(wèi)PPP開(kāi)始搶位
值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)一些新的細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)逐漸形成，已有企業(yè)介入，并以PPP模式陸續(xù)落地具體項(xiàng)目。其中，垃圾分類、廚余垃圾處理值得重點(diǎn)關(guān)注。
垃圾分類PPP項(xiàng)目有望涌現(xiàn)。2017年3月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理。積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司。”該通知還要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市，生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。實(shí)際上，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)已有10個(gè)垃圾分類有關(guān)的PPP項(xiàng)目入庫(kù)。其中，財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項(xiàng)目總投資1.5億元，已實(shí)際落地。隨著《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》公布尤其是試點(diǎn)城市積極推進(jìn)，垃圾分類PPP項(xiàng)目可能明顯增多。
廚余垃圾PPP項(xiàng)目落地加速。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)已有49個(gè)餐廚垃圾有關(guān)的PPP項(xiàng)目入庫(kù)，其中11個(gè)已落地，共有26個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行階段，按財(cái)政部的口徑落地率達(dá)到42%，高于全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)落地率水平（34.5%）。常州市餐廚垃圾項(xiàng)目是餐廚領(lǐng)域PPP的典型案例。常州市城管局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，最終授權(quán)江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司承擔(dān)200噸/日餐廚垃圾處理為期25年的投資、建設(shè)和運(yùn)行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括源頭收集、運(yùn)輸、處理和資源化利用。此外，寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠PPP項(xiàng)目被列入財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，也是世行在我國(guó)的第一個(gè)PPP模式廚余垃圾處理項(xiàng)目，項(xiàng)目已實(shí)際落地。而且也是發(fā)改委第二批43個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例之一。
綜上所述，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化已從過(guò)去以政府購(gòu)買服務(wù)為主向以PPP模式為主轉(zhuǎn)變，且市場(chǎng)開(kāi)始從大中城市向區(qū)縣城市下沉，垃圾分類和廚余垃圾等細(xì)分領(lǐng)域PPP機(jī)會(huì)也不容忽視。從實(shí)操角度來(lái)看，環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)聚焦區(qū)縣市場(chǎng)，盡快“跑馬圈地”，做大市場(chǎng)份額；創(chuàng)新參與方式，積極參與PPP項(xiàng)目，做強(qiáng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)鏈；同時(shí)，主動(dòng)整合行業(yè)資源，尋找兼并重組機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取在競(jìng)爭(zhēng)中成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的“領(lǐng)跑者”。
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