日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)，對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例進(jìn)行了深刻剖析，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。
在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理過(guò)程中，作為被公開的首個(gè)地方高級(jí)官員由于保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題而被問責(zé)的案例，祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題（以下簡(jiǎn)稱為“祁連山生態(tài)環(huán)境問題”的確是一個(gè)很好的典型案例，但這絕不僅僅只是中國(guó)環(huán)境保護(hù)與治理進(jìn)程中的典型負(fù)面案例，而是一個(gè)觀察中國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上開展環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新的絕佳案例。
表面上看，是以中央黨政部門為代表的公共行政力量在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中逐漸在發(fā)揮力挽狂瀾的重要作用，但實(shí)際上，祁連山生態(tài)環(huán)境問題背后所顯現(xiàn)的，是在新一輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，運(yùn)用非傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和思路來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)當(dāng)下的環(huán)境問題，主要是體現(xiàn)為如何在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中理解政府的力量，以及如何運(yùn)用政府力量來(lái)解決可持續(xù)發(fā)展問題。
第一，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)能解釋清楚祁連山生態(tài)環(huán)境問題嗎？
假如按照傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)，如何理解祁連山生態(tài)環(huán)境問題呢？毫無(wú)疑問，外部性和市場(chǎng)失靈將是主要邏輯。也就是說(shuō)，企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生了巨大的環(huán)境外部性，并在市場(chǎng)失靈的條件下無(wú)法得到有效出清，結(jié)果是長(zhǎng)期下去，一旦對(duì)資源利用和環(huán)境的破壞達(dá)到較為嚴(yán)重的程度，就會(huì)爆發(fā)出各種資源環(huán)境危機(jī)出來(lái)。此外，從宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，其背后還存在一個(gè)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的兩部門關(guān)系問題，環(huán)境問題是“內(nèi)生于”經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的。
基于以上的思維，要解決祁連山環(huán)境問題，或者說(shuō)，如果類似的祁連山環(huán)境問題如果發(fā)生在歐美，譬如黃石公園等，可能的解決辦法其實(shí)并不復(fù)雜，藥方有二，一是在短期依靠制度消除環(huán)境外部性，通過(guò)環(huán)境稅或排污權(quán)交易等方式對(duì)外部性成本進(jìn)行內(nèi)部化，二是在長(zhǎng)期依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)內(nèi)生性地解決環(huán)境問題，體現(xiàn)為居民環(huán)境意識(shí)的提高、環(huán)境保護(hù)的運(yùn)動(dòng)和輿論壓力、地方政府（黨派）的逐步重視等等。
那么，這樣的藥方能否用來(lái)解決中國(guó)的環(huán)境問題，解決祁連山的環(huán)境問題呢？事實(shí)上，即便在祁連山環(huán)境問題的成因上，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)也無(wú)法進(jìn)行很好的解釋，進(jìn)一步而言，傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的藥方也自然是無(wú)法有效應(yīng)用到類似環(huán)境問題的治理上。
第二，祁連山生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)是“政府失靈”
祁連山環(huán)境問題看起來(lái)是外部性和市場(chǎng)失靈問題，其實(shí)是“假外部性”，是典型的政府失靈；根據(jù)中央的通報(bào)，祁連山生態(tài)環(huán)境問題與大量的項(xiàng)目違規(guī)批建有關(guān)系（“當(dāng)?shù)卦谄钸B山區(qū)域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強(qiáng)度開發(fā)水電項(xiàng)目，共建有水電站150余座，其中42座位于保護(hù)區(qū)內(nèi)，存在違規(guī)審批、未批先建、手續(xù)不全等問題”。）
那么，在中國(guó)的國(guó)情下，誰(shuí)是這些項(xiàng)目的始作俑者呢？可以看出來(lái)，只有政府部門才有權(quán)批建這些水電能源項(xiàng)目，更直接地，只有發(fā)改委等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)力部門才能主導(dǎo)這些項(xiàng)目的批建。這樣的違規(guī)批建為什么說(shuō)是“假外部性”?因?yàn)?，發(fā)改委批建這些項(xiàng)目的時(shí)候往往是要做社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益核算的，建一個(gè)項(xiàng)目究竟能有多少經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，這些都是可以計(jì)算清楚的，最后在明知有環(huán)境影響的情況下，仍然決定批建這些項(xiàng)目，只有一個(gè)原因，那就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益大于環(huán)境損失。就此而言，依靠政府之手開展的項(xiàng)目建設(shè)決策，與一個(gè)企業(yè)僅僅考慮自身利益出發(fā)，進(jìn)而造成的外部性是有著本質(zhì)區(qū)別的。這一點(diǎn)在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)源地，歐美國(guó)家是無(wú)法想象的，因?yàn)樵跉W美國(guó)家，政府部門不可能成為某個(gè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的決策主體。就此而言，祁連山環(huán)境問題的本質(zhì)是政府失靈，是假借市場(chǎng)名義下的“假外部性”。對(duì)此，如果繼續(xù)沿用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維來(lái)考察祁連山環(huán)境問題，無(wú)疑是有失偏頗的。
第三，祁連山生態(tài)環(huán)境問題內(nèi)生于地方政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)偏好
長(zhǎng)期而言，祁連山環(huán)境問題無(wú)疑也是內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，正是由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的某種強(qiáng)烈“偏好”，才使得建設(shè)項(xiàng)目造成的環(huán)境破壞遲遲得不到重視和解決，這一點(diǎn)看似與西方環(huán)境問題的宏觀成因也是一致的，但兩者實(shí)則有區(qū)別，最大的區(qū)別在于，在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，環(huán)境問題內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的微觀主體偏好，是微觀主體對(duì)于環(huán)境的偏好變化形成了環(huán)境質(zhì)量的起伏，但在祁連山的案例中，為何甘肅省主要分管領(lǐng)導(dǎo)到各部門各級(jí)官員在18大以來(lái)的環(huán)境高壓下仍然無(wú)動(dòng)于衷，是對(duì)市場(chǎng)力量的忌憚嗎？答案無(wú)疑是否定的，祁連山案例通報(bào)結(jié)果所說(shuō)明的恰恰是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的偏好已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了市場(chǎng)本身，無(wú)論其背后的原因是什么？（暫時(shí)還比較模糊）但中央最高層心知肚明的是，假借經(jīng)濟(jì)名義傷害環(huán)境的正是地方政府本身。就此，祁連山環(huán)境問題內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的更準(zhǔn)確表述是，環(huán)境問題內(nèi)生于政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，或更加直接的是，“環(huán)境問題內(nèi)生于政府的偏好”。對(duì)此，值得我們注意的是，政府對(duì)于環(huán)境改善的偏好是否與經(jīng)濟(jì)本身同步？也就是說(shuō)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)出積極或警告信號(hào)，要保護(hù)環(huán)境時(shí)，政府是否會(huì)同步發(fā)出類似信號(hào)呢？未必。原因是，政府及政府領(lǐng)導(dǎo)人的決策函數(shù)遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)本身來(lái)得復(fù)雜，也往往更為滯后。
第四，解決祁連山生態(tài)環(huán)境問題需要環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實(shí)踐創(chuàng)新
以上幾點(diǎn)分析帶給我們的最重要啟示在于，解決祁連山生態(tài)環(huán)境問題，首先必須在理論上搞清楚生態(tài)環(huán)境問題的來(lái)龍去脈，并在理論上提出并論證解決辦法，其中最為重要的一個(gè)任務(wù)就是，基于政府行為的視角來(lái)重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。
重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)之一，就要將政府的行為納入到污染成因的解釋中，這是非常具有中國(guó)國(guó)情和特色的一個(gè)成因，而且這個(gè)成因的復(fù)雜性在于，政府行為通過(guò)各種途徑滲透到環(huán)境問題中，使得環(huán)境問題的解決變得非常復(fù)雜。譬如，國(guó)有企業(yè)的環(huán)境污染問題，其中市場(chǎng)行為與政府行為是交叉在一起的，對(duì)環(huán)境排污決策有著各自影響，如果不區(qū)別開來(lái)，那就會(huì)陷入傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論陷阱中。再譬如，產(chǎn)權(quán)問題上，產(chǎn)權(quán)模糊造成的公地悲劇與公有產(chǎn)權(quán)間有著怎樣的關(guān)系？現(xiàn)行公有產(chǎn)權(quán)制度會(huì)否造成某種環(huán)境保護(hù)上的困境？等等。
重構(gòu)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)之二，如何才能糾正政府行為？克服外部性和界定排污權(quán)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩大制勝法寶，出發(fā)點(diǎn)都是還原排污行為的全部成本，那么針對(duì)政府行為，如何才能還原這一成本呢？
回答這一問題就必須界定政府在環(huán)境破壞中的收益和成本，而要還原政府行為的全部成本，進(jìn)一步需要的問題在于，究竟是需要依靠政府自身（如上級(jí)政府）還是引入市場(chǎng)之手?，F(xiàn)在看起來(lái)，那些在西方社會(huì)行之有效的政策工具，譬如環(huán)境稅，如果不能把政府行為納入進(jìn)去，結(jié)果就會(huì)像當(dāng)前有關(guān)環(huán)境稅的實(shí)踐一樣，只能在市場(chǎng)層面上規(guī)制企業(yè)，而無(wú)法真正地在政府層面上改變企業(yè)。
總之，傳統(tǒng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)派生于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，其研究前提就是，在一個(gè)相對(duì)完善的市場(chǎng)體系中來(lái)理解和解決生態(tài)環(huán)境問題，但就祁連山生態(tài)環(huán)境問題以及其他的一些重大環(huán)境問題而言，對(duì)于政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體系，這樣的前提本身顯然是錯(cuò)誤的，而解決的方法甚至是背道而馳的。某種程度上，解決生態(tài)環(huán)境問題，其實(shí)就是要一只政府之手與另一只政府之手自身進(jìn)行作戰(zhàn)，市場(chǎng)在此反而是可供選擇用來(lái)對(duì)抗政府之手的政策工具。這一點(diǎn)，無(wú)疑是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)顛覆。
（李志青 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）