PPP的環保機遇得益于近三年各界對環境保護的空前重視,環保產業被賦予七大新興產業的發展重任。那么,這一輪的PPP革命,對環保產業將有什么影響?環保產業發展格局與PPP的關系如何?PPP2.0時代,是國企還是民企的機遇?如何清除環保PPP的發展障礙?E20環境平臺高級合伙人、北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤為您解讀。
自2004年,建設部126號文--特許經營條例打開了PPP(政府與社會資本合作)在中國的第一次大批量落地的實踐,深刻影響了市政公用行業的產業格局,后來者稱其為特許經營時代或者PPP1.0時代。而當前,轉由國家發改委和財政部共同全面推動的基礎設施投資模式改革,被稱為PPP的2.0時代。
PPP的環保機遇得益于近三年各界對環境保護的空前重視,環保產業被賦予七大新興產業的發展重任,尤其氣十條(《大氣污染防治行動計劃(2013-2017》)、水十條(《水污染行動計劃》)、土十條(《土壤污染防治行動計劃》)的發布。與此同時,十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置起決定性作用”的主張,隨后,PPP在兩年多的時間里被大力推進,發改委和財政部分別出臺各類法規政策,包括國開行和農發行在內的專項基金也在大力扶持PPP項目落地。2016年10月13日,財政部第三批示范項目公布,萬億規模在隨后的世界銀行的會議上吸引了全球的目光。
那么這一輪的PPP革命,對環保產業又將有如何影響?
PPP的中國進程
說到特許經營,它是PPP在法國應用的一種主要形式(在其他國家各有不同選擇),主要應用于城市基礎設施的建設和運營。而PPP在中國落地的主要戰場,則主要集中在地方政府事權層面。早在1994年,原國家計委推動了廣西來賓B電廠等五個項目,開啟了中國PPP模式的元年。不過,對比后來被建設部廣為推廣的污水和垃圾處理BOT類型的特許經營項目,來賓B電廠的特許經營模式并未能在隨后被廣泛推廣,背后的原因,可以被理解為在供電,包括通信、鐵路等類似領域,雖然同樣屬于公共服務,但由于其本身需要全國統籌的特點,最終被央企所壟斷和瓜分,而地方政府所控制的公共服務領域,由于地域分割特點,沒有形成大型央企集團的空間,因此社會資本在建設部的鼓勵下有機會利用地方政府的融資需求而獲得成長空間。
如果能理解到這一背景,那么,就會對2014年9月23日國務院發布的43號文對地方債務控制背后和PPP等方面的緊密聯系有深刻的理解。不同于歐美國家的州縣高度自治的模式,在中國中央集權的治理結構特點下,中央政府需要管控和負責兜底地方政府的各項行為。43號文的發端就是中央希望控制地方政府債務問題,典型的僅僅依托地方政府的財政擔保進行投融資行為的投融資平臺融資模式和BT模式都被財政部明確叫停。除推行PPP以外,財政部還通過發行地方債和安排專項基金等更可控的方式,對地方債務進行置換和路徑替代。
這就是從央地政府關系角度來理解中國的PPP的發展情況,從這個角度看去,PPP在中國被賦予的一項特殊責任:對地方債務的控制和對地方政府投融資模式的深層變革,并希望由此將地方政府從開發型轉向服務型,這是中央支持推動PPP改革的出發點。與此對應的是,同期實施的《環保法》也是中央政府通過立法明確地方政府的環境責任,氣、水、土三個“十條”實際上是中央政府為治理環境,給地方政府下的菜單,埋單也以地方政府為主。除了從央地關系來分析以外,PPP模式還受到部委關系和公私關系(企業所有制關系)兩方面的影響,筆者稱之為理解中國特色PPP的三大關系。它們影響著PPP在中國落地的發展路徑,后面還會有深入的分析。
近三年,由發改委和財政部爭相努力推動的PPP2.0,可謂推動級別提高了,推動政府與社會資本合作的詞匯,多次明確出現在國務院的相關文件中;其次,這次幾乎所有的行業主管部委均不同程度參與了PPP的推動,PPP的相關文件經常聯合二十多個有關部委發布;再次,由于地方債務越來越被關注,本次PPP的推動與地方融資平臺的整頓緊密相關,甚至隱隱還要兼顧保障基礎設施投資和GDP增長的任務;最后,由于上述種種原因導致PPP的應用范圍大大被擴充,政府購買服務的PPP模式(PFI)中大量純公益類和非運營類的項目,如市政道路、地下管網和黑臭水體治理等也被擴充到PPP的范圍。不過,這也帶來爭議,因為這類項目融資目的突出、工程量巨大而運營屬性不突出,被部分人質疑為本質上有點類似被叫停的BT模式的拉長版。
好消息是隨著財政部的PPP項目庫日趨完善促進了信息公開,尤其三批示范項目為研究中國的PPP提供了更好的數據樣本。PPP項目落地比例逐步提高,前兩批至今已落地約50%,這意味著金融機構和社會資本一起,在觀望中逐步開始適應和參與PPP這個地方政府的新融資方式,雖然為此做出的調整并不容易和順風順水。
同時,我們要看到,雖然后期民企參與PPP的比例有所提高,但在大型項目和項目總金額上,國企依然具有明顯的優勢。
環保產業發展格局與PPP的關系
雖然統計口徑存在交叉,但還是可以估算出在上述三批財政部示范項目中與環保產業相關的約有40%左右,分布在市政、水務、園區開發、環境等幾個重要的領域。而要理解這些項目的落地對環保產業未來將產生的影響,需要先了解環保產業的構成,以及從歷史看PPP1.0的特許經營是如何促進了環保產業的發展并同時深刻影響了環保產業的格局。
環保產業服務的主要領域可以按圖5所示簡單劃分,在5-7格所在的工業領域,除了需要被授予特許經營權的園區工業廢水處理和危廢處理業務以外,直接為工業企業服務的工業“三廢”治理并不屬于PPP的范疇。因此,PPP所應用的環保領域主要服務于下圖標示的1-4四個區域,這些領域是以地方政府為直接付費主體(雖然最終是居民或納稅人承擔費用)的領。
十二年前建設部所推廣的PPP1.0即特許經營時代,為推動地方政府事權范圍內的城市基礎設施建設為目標,著力點主要是城建司所管轄的市政六項的范圍,特許經營能夠大范圍落地的項目主要分兩類,一類是直接面對用戶經營和收費的公共服務部分,包括供水、燃氣、供熱和公交,一類是本質上屬于政府支付費用的基礎設施運營項目---主要與環保相關,包括污水和垃圾處理(落在圖5的3和4格)。十多年的市政特許經營改革對環保產業的主要影響,是政府將環境基礎設施的投資運營交由市場來完成,形成了一個以投資運營環境基礎設施為主營業務的重資產環境服務集團,并由此重構了環境產業服務供應鏈條。這個過程類似政府將房地產開發的責任交給市場來完成,由此培養了資本能力突出的房地產開發商群體成為行業的龍頭。
E20研究院將上文中所述的重資產環境集團定義為環境產業地圖A方陣,包括北控水務、光大國際、首創股份、錦江環境等企業,經十多年的發展,大部分水與固廢領域的大型上市公司都從它們中產生。此外,E20將環境產業分為ABCD四方陣組合,除由特許經營促生的A方陣以外,B方陣指的是同樣在地方提供環保公共服務并經過市場化轉型的專營性地方國企,C方陣指的是為前兩個方陣或者工業企業提供工程總包和技術集成方案的服務公司,而D方陣則是環保設備制造商。
據環保部2011年對全國環保企業的普查數據和后期的更新資料所顯示,全國有5萬余家環保企業,總營業收入大約一萬億元,但其中營業收入在1000萬元以上的不足10%。
環保產業高度分散的格局,除了環保產業服務領域本身分割嚴重的特點外,確實和環保監管不到位和關系市場帶來的地域分割有關。如每個省區,甚至每個市縣都可以因為有較好的政府關系生存幾家小的環保公司不被更優秀的外來公司所吞并。但筆者相信,隨著產業成熟度的提高、環保監管的逐步到位和競爭環境的逐步公開透明,行業兼并和集中度提高不可避免。
特許經營的改革和A方陣的壯大(行業集中度明顯在提高中),使越來越多的市政環?；A設施的采購由政府手中轉交給了A方陣的手中,根據近幾年的數據,新建污水處理廠已經有47.3%是由A方陣來負責投資建設,而新建垃圾焚燒廠則達到了67.5%。圖9和圖10可以看到已運營項目的總規模占比。前文所述的面對這部分市場的CD方陣的行業集中度的問題,正由于這種競爭格局的變化而發生變化?？梢钥吹?A方陣與政府根據特許經營服務合同結算的模式,當然會促進A方陣企業選擇更有性價比和競爭力的供應商,甚至B方陣正在進行的政企分開和市場化(以北京排水集團為例),也會同樣促進C/D方陣的優勝劣汰和集中度的提高。經過十多年的發展和A方陣的壯大,再加上一個未來將日益顯著的因素---環保監管的日益趨嚴(由此給A方陣在嚴格執行排放標準方面帶來的壓力,影響到他們對供應商的選擇態度),這方面對CD方陣的影響將在近幾年開始逐步顯現。
當前,在PPP2.0時代更高規格的推動,一方面徹底確認了十幾年前特許經營改革所帶來的產業格局,另一方面也在將其范圍進一步擴大。
首先,將有更大比例的污水廠垃圾廠等單體設施選擇PPP模式建設,這些都是目前PPP項目中被認為最優質,競爭最激烈的項目;其次,伴隨環保標準提升,一些新增的市政環保設施建設需求(主要在固廢領域)也在被PPP模式所承接,包括餐廚廠(處理餐廚廢棄物和地溝油)、廚余廠(處理垃圾分類后所得的廚房濕垃圾)、衛生廠(處理病死牲畜)等;第三,固廢領域前端的環衛收運體系也在市場化之中,啟迪桑德、北控水務、云南水務等都希望在此找到發展機會;第四,中小城鎮和農村成為被積極開拓的第二戰場,不少社會資本積極在村鎮的污水和垃圾處理方面尋找擴張的機會。
最后也是最重要的方面是,如果說上述領域大部分項目的基本模式和PPP1.0時代差別不大,那么,項目規模最大、最受關注、帶有一些爭議,也對環保產業格局有所沖擊的,是市政和環境相結合的城市水環境流域治理打包的市場(圖5的1+3格)。住建部和財政部共同推出的海綿城市示范項目強調了以PPP方式的優先選擇,而環保部牽頭編寫由國務院發布的“水十條”要求的2020年基本消除城市黑臭水體的要求,給住建部和地方政府很大的壓力。而由此帶來的一批金額巨大的PPP2.0項目的密集推出,顯示了PPP在環保領域的應用,正在從市政和水、固所定位的二區域(圖5的3和4格),向包括環境修復在內的四區域(圖5的1、2、3、4格)擴張的過程,由此對環保產業的現有格局,產生了進一步的影響。
PPP2.0時代,是國企還是民企的機遇?
城市水環境整治項目的難點在于,系統復雜,需要有效集成的技術,具有各地情況不同、治理方案差異大(俗稱一城一策),且績效考核要求高。如果采用PPP方式,那么出于系統集成和績效考核的要求,項目規模很大,這對社會資本方融資要求會很高,如2016年的?？诤捅本┩ㄖ莸牧饔蛑卫眄椖?總投資單包都是10億元到30億之巨,遠遠超過常規特許經營項目規模。在這樣的系統包里,可運營的具有收費模式的污水廠單體項目投資占比很低,因此,這類項目更像英國PFI模式,即政府購買服務的PPP,公益性強,基本依賴財政支付,因缺乏以量計費的基礎,以及治理效果不易保證的問題,同時,這些項目還款時限按財政部要求至少要長達十年,很多往往還涉及到二十年以上由此會產生地方政府的支付信用問題。
這類項目的PPP方案設計,不得不制定了以項目投資收益率為主要依據的回報模式(不同于特許經營中按約定最低供應處理量結算付費的模式)。由于面對后期地方政府還款風險,社會資本更傾向于盡量在前期工程階段利用工程利潤回流的方式盡早收回投入,因而這種項目被一些人指責并未超越BT模式的內在邏輯(重工程利潤和融資,不重視后期運營和實際效果)。
由于上述特點,有經驗的的大型工程性央企和園林公司在這類項目中具有一定的優勢,而前者的攻城掠地卻引發了環保領域“國進民退”的爭議。說到“國進民退”,就需要先分析五萬家環保企業的所有制分布情況,CD方陣是以工業企業為付費主體的治污企業,以及為A/B方陣提供應用在市政領域的工程和供貨服務的企業,以中小型私企為主,國企相對遲緩和回避風險的決策機制,使其在C/D方陣內表現平平,因為這兩個方陣的企業是需要在商業開拓、技術復制和創新上具有靈活多變的能力,因此,除個別依賴大型工業國企的保護傘而生存的環保公司除外,國企在這兩個領域并不突出。B方陣屬于地方政府所控制的專營國企逐步市場化轉變而來,均為國有企業;A方陣是行業集中度最高的企業群,由國企、大型民企和兩家主要的法國外企構成(威立雅、蘇伊士中法),和特許經營發源法國不無關系。
實際上,環保領域的“國進民退”現象,主要指的是在A方陣的國進民退,這種現象并非在PPP2.0時代才出現,特許經營時代的后半程已明顯出現:以投資運營為核心優勢的A方陣企業發展模式本身,國企就有其在融資和品牌方面的優勢,這和國有體制的金融系統有關,以及國企被地方政府視為更有責任。不過,據E20研究院分析,并非所有國企都能獲得領先,只有在公司治理結構和績效激勵方面與市場接軌的國企(如北控水務和首創股份),才能在這樣的競爭中脫穎而出。
正如筆者分析所見,如果那些市場化程度高的國企,具有積極的競爭意識和服務能力,通過公平的競爭來獲得項目,而其通過PPP模式所提供的公共服務的質量和效率能夠帶來顯著提高,“國進民退”本身就不應該成為PPP被指責的原因。當然,在PPP項目選擇社會資本的競爭環節是否透明公平、是否存在所有制歧視應該被高度關注。近期發改委、財政部均下文明文禁止這種現象。此外,逐步改變目前金融系統明顯有利于國企的放債偏好,也是改善PPP領域“國進民退”的根本所在。
如何清除環保PPP的發展障礙
除了警惕“國進民退”現象,環保PPP還應重點改善以下四個方面的問題:
第一,在類似城市水環境治理項目PPP項目中,需高度關注后期項目執行的實際績效效果。而筆者最擔心的是,在指標考核時未能達到約定要求的風險,一方面地方政府面臨“水十條”時間表的考核而不能達標的尷尬,另一方面社會資本面臨無法收回投資的風險。
目前,發改委和財政部規定的采購程序,城市水環境治理PPP項目,都是由政府聘請PPP咨詢公司及行業專家來完成技術方案和其他必要程序,到社會資本參與的競爭環節,一方面時間非常緊,一方面采購紀律要求嚴格必須按照當前流程執行,這兩個原因都導致目前對社會資本的采購競爭環節的技術評審容易流于形式,僅僅成為比拼收益率和價格的表面文章,即不能考核社會資本的技術能力,也不能提升本項目的技術方案,甚至出現某些中標的社會資本再向社會征集技術解決方案的現象,這些都背離了PPP的本意。
由此筆者建議,對于這一類特殊的PPP項目,當地方政府即便加上PPP咨詢公司和行業專家也不能制定有水平的技術方案的,應該參考世界銀行的兩步招標程序,讓社會資本有機會同時也是被要求更早地參與到技術方案制定中來,既考察了社會資本的技術集成能力,也幫助政府方提升了技術方案水平。這種模式在筆者擔任行業專家的寧波世行貸款廚余PPP項目(財政部第二批示范項目之一)中有了初步的嘗試,取得了一定的效果。
第二是低價現象。目前市場化PPP項目的平均價格大約是政府直接給予其所控制的地方專營公司的不到一半。過低的價格帶來了后期環境排放的風險和PPP雙方合作的不穩定因素,如垃圾焚燒價格近幾年逐步走低。簡單而言,低價競爭來自普遍資產荒下過熱的競爭、簡單可重復的商業模式、后期談判調整的可能性,以及環保監管不到位的偷排可能。
應從兩個方向入手解決這一問題,一方面加強環保全過程監管,另一方面強化信息公開,無論是競爭環節,還是后期執行中的PPP服務價格調整和支付情況,尤其包括環保設施的排放數據等,都應接受公眾監督,只有這樣,才能從源頭逐步杜絕低價競爭的非理性現象。
第三,地方專營公司的前途。在這一輪的PPP改革中,有一個群體的發展容易被忽視,那就是B方陣的國有企業。在一二線城市,作為B方陣的排水集團和環境集團,其專業能力未必弱于社會資本,我們應該將其與傳統的投融資平臺區分開來,發揮其融資能力和專業能力的雙重優勢。正如43號文所要求的,劃清政企界面是B方陣企業發展的關鍵所在,此外它們也需要建立良好的決策機制、管理機制和激勵機制,當然,如何協調其轉化為市場化企業的盈利追求和公益保障屬性之間的矛盾,以及如何看待AB方陣之間的競爭關系,就需要對整個市政環保公共服務的改革進行頂層設計。
最后,是公共服務改革的頂層結構問題。目前的PPP的推進,從基本原理上,是向服務型政府推進,推動小政府大市場的建設,從具體節點上,又需要兼顧地方債務控制和吸引社會資金保障GDP增速這一對看似矛盾的當前目標。而PPP的核心指標,則是推動公共服務供給效率的提高。目前的情況是,大家更關注的是與PPP相關的資本供給和基礎設施建設效率,對整個公共服務的頂層結構尚未給予充分的重視。頂層設計,需要結合的是財稅體制的改革、公共服務的價格體系、央地兩級的財權事權分配、政府的監管模式、公眾的參與權和信息公開等方方面面。因而,推動PPP的發改委、財政部應更多地協調各行業主管部門和行業專家,分行業深度摸索PPP的各自規律,并予以針對性措施提高項目績效水平。
深度改革牽涉方方面面,相對復雜且任重道遠,但信息公開卻可以先行,據筆者所知,關于環保監管和PPP方面的信息公開的推進,一直在路上,我們希望能夠更快落地,更徹底的落地。