摘要：城市環衛服務的市場化運作，能夠有效的促進環衛服務的改革以及提高服務質量，這也是我國環衛產業發展的主要趨勢。環衛服務事業與PPP的結合，更體現了新形勢下環衛產業的一個新的發展方向。本文結合河間市的環衛服務市場化項目，解讀該項目的交易結構的構建、監管體系的設計、采購工作的開展，為環衛服務的市場化與PPP運作模式的結合提供參考，進而充分發揮PPP模式提高項目運營效率、盤活存量資金以及推進城鄉建設等優勢。

關鍵詞：環衛服務 市場化 PPP

一、案例分析思路

河間市環衛服務市場化項目的建設對于河間市環衛服務水平的提升、河間市事業單位的改革以及環衛服務供給方式的改革具有重大意義。項目建設與PPP模式的結合給該項目帶來了很多新的機遇及可能，通過調研分析本項目最終采用原有環衛設施的ROT模式、原垃圾填埋場的TOT模式以及新建垃圾處理廠的BOT模式運作該項目。我們主要分析三個方面：

項目邊界的確定。本項目建設內容主要為河間市現有垃圾中轉站的基礎設施改造和除臭系統建設以及公廁改造；項目的運維內容主要包括約定范圍內的主次干道、慢車道、輔道、道路綠化隔離帶和廣場綠地等的清掃保潔，生活垃圾收運處理，公廁的運營管理及糞便抽運等，涵蓋內容眾多，并且涉及城鄉兩級管理，首先需要明確項目的邊界，這也是我們進行PPP運作的基礎。

現有設施人員的安排。本項目原有環衛服務由城管局下屬環衛處服務，環衛處現有環衛資產包括車輛、場地、設施、人員、低值耐用品等，如何安置好原有環衛資產，順利平穩過渡，成為該項目關鍵環節，尤其是現有環衛從業人員的安排，成為社會安定的重中之重。

市場化服務質量的保障。項目實施的目的為提升河間市整體環衛質量，達到環衛服務“收集、運輸、處理”一體化，同時形成環衛城鄉一體化格局，達到美麗鄉村建設整體目標。但如何保障環衛服務的質量以達到預期目標，則成為項目實施的主要關注點，通過建立積極有效的考核體系，激勵項目公司環衛服務質量的提高，同時建立服務退出機制，對于項目實施后，效果出現嚴重問題或是其他違規現象，政府保持單方面的中（終）止權利，以此保障市場化的服務質量。

項目的深層次思考。通過對該項目的總結，對目前多種運作模式相結合的方式進行探討，以及對環衛市場化改革的過程中遇到的問題進行總結。

二、項目背景

河間市地處華北平原腹地，屬河北省滄州市管轄。居京（北京）、津（天津）、石（石家莊）三角中心，環渤海經濟區，距北京189公里，距天津183公里，距石家莊176公里。東與滄縣、青縣接壤，北與大城縣、任丘市交界，西與肅寧縣、高陽縣相鄰，南與獻縣相連。距離黨中央最新規劃的雄安新區核心區域僅50公里，未來的經濟發展不可限量。古城河間歷史悠久，人杰地靈，名家輩出，其定位為“歷史古城、文化名城、北方水城和現代化中等城市”。

近年來，河間市市委、市政府不斷加大環境衛生事業的投入力度，城市市容市貌得到顯著改善。面對京津冀協同發展的新機遇，河間市城市發展將進入高速發展階段，作為城市公共服務的環境衛生事業必將面臨諸多的挑戰。面對新形勢，河間市市委、市政府積極響應國家產業政策，鼓勵社會資本積極參與公共服務供給新模式。

我國環衛產業發展趨勢主要分為以下三個階段：

（一）政府行政職能誕生管理階段（1949-2003）

城市公共服務興起于歐美，上世紀九十年代公共服務概念逐漸傳入我國。而市政環衛工作一直是國有體制、政府主導，由事業單位環衛部門進行監管、實施。直到21世紀的最初幾年，事業單位是絕對主體，偶爾會有一些邊緣業務交給個體戶性質的單位承擔，業務量和產值規模極小。

（二）小規模市場化試點階段（2003-2013）

2010年之前，在我國沿海發達地區由一些零星項目招標開始，逐步開始城市公共服務雛形，而市場化作業公司也開始朝著中小企業規模的方向發展。有些城市啟動了政府采購公共服務的試點，隨著一批專業化企業的出現和發展，社會化、市場化越來越深入，這個行業正在逐漸形成，十八大召開之后，市場化趨勢越發明顯。

（三）市場化推廣發展階段（2013年下半年之后）

黨的十八大召開給這一行業帶來春風，特別是十八屆三中全會進一步明確了全面深化改革，政府采購公共服務和社會化、市場化的運營機制建立?！懊利愔袊钡闹袊鴫艚o這個行業一個更加強有力的支撐。

三、項目概況

環衛服務市場化服務分兩階段實施，第一階段區域為城區和城區周邊43個村莊。其中，城區服務四至范圍：東至齊會大街，西至瀛西街、南至瀛南路、北至詩經路。業務內容包括419.3萬平米的道路清掃保潔（含106國道至河間北高速路口26.64萬平米、尊祖莊開發區保潔面積28.8萬平米、28個城中村27.86萬平米）和城區周邊43個村莊（按照各村莊的人口測算清掃費用）的道路清掃保潔，146噸/日生活垃圾的收運（具體清運數量按實際清運量為準），21座公共廁所的管理和保潔以及糞便抽運，13座垃圾中轉站的運營管理，冬季除雪鏟冰及各項應急保障。第二階段區域為河間市城鄉一體化過程中涉及的544個村莊（含鄉鎮政府所在區域），在后續條件成熟后另行約定執行時間與執行標準。

生活填埋場市場化包括第一垃圾處理場的市場化與未來第二垃圾填埋場的市場化運營。河間市第一垃圾處理場位于市區西北部約9公里，滄保公路南側1公里處，2010年6月開工建設，2010年10月竣工。整個垃圾處理場按功能分為管理區、填埋區、堆土區三部分，總占地面積11.07公頃，總投資3405.52萬元，總庫容85.4萬立方米，設計日處理垃圾160噸，服務年限11.7年。滲濾液處理規模為50噸∕日。2015年日均處理垃圾141噸。2012年第一垃圾填埋場被國家住建部評定為城市生活垃圾無害化Ⅰ級填埋場，2014年通過復檢。2010年10月至2016年3月共處理生活垃圾247357噸，剩余容量為521243噸（85.4*0.9-247357）。第二垃圾處理場預計設計日處理量350噸，分區域填埋，填埋庫容250萬立方米，服務年限15年，共需占地230.94畝。第二垃圾填埋場的建設進度及建設定價標準，另行約定。

四、項目開發過程

（一）項目運作模式

本項目環衛服務采取PPP中的ROT（改建—運營—移交）運作方式，即政府在特許經營期內將河間市環衛服務的設施改造、運營維護等職責轉讓給項目公司，由項目公司負責合同約定的環衛服務，政府向項目公司支付績效服務費用。

對于已有垃圾填埋場，采取TOT（轉讓—運營—移交）模式運作，政府將現有垃圾填埋場轉讓給項目公司，由項目公司負責現有垃圾填埋場的運營維護，在合作期滿由項目公司無償移交給河間市政府或其指定機構。

河間市政府根據后續垃圾填埋需求適時采取BOT（建設—運營—移交）模式新建垃圾填埋場，具體新建垃圾填埋場的規模、工藝通過簽訂補充協議的方式與項目公司另行約定。本項目PPP運作模式見圖1所示：

（二）項目交易結構

本項目將由河間市城管局通過合法方式選擇投資人，由投資人按要求設立項目公司進行具體運作。

1、項目合作邊界。

本項目建設內容主要為河間市現有垃圾中轉站的基礎設施改造和除臭系統建設以及公廁改造；項目的運維內容主要包括約定范圍內的主次干道、慢車道、輔道、道路綠化分車帶和廣場綠地等的清掃保潔，生活垃圾收運處理，公廁的運營管理及糞便抽運等。

2、項目融資結構。

考慮到本項目的資本金及本項目后續融資等，項目公司資本金應至少為項目投資總額的20%。考慮到項目公司成立初期需要支付一定的前期費用，因此，建議項目公司注冊資本為1000萬元，可按照項目進度分批到位，其他資金可通過銀行貸款、股東借款、基金等方式籌集。

3、項目回報機制。

項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助，由項目自身經營屬性所決定。環衛服務作為公益性項目，自身缺乏使用者付費機制，在PPP模式中，必須通過政府付費實現項目投資收益，本項目采用“政府購買服務”的政府付費機制。本項目回報機制見下圖2所示。


本項目由項目公司負責提供符合項目合同約定的道路清掃、垃圾清運處理、中轉站的運營維護以及公廁清潔管理等環衛服務，由政府依據項目公司實際提供的服務量支付政府購買服務費用。本項目根據運維作業標準進行績效考核，根據考核結果相應調整政府購買服務費用，以調動項目公司的積極性。

（三）項目合同體系


（四）監管結構

監管方式主要包括行政監管和公眾監督等。

1、行政監管

政府相關行業主管部門依據法定職責對項目公司安全、成本等進行行政監管：

安全生產監管，包括政府主管部門可在不影響項目正常運行的條件下，隨時進場監督、檢查項目設施的建設、運營狀況以及環衛服務的其他情況等；

成本監管，包括項目公司應向政府主管部門提交年度經營成本、管理成本、財務費用等的分析資料；

報告制度，包括項目公司向政府主管部門和其他相關部門定期報告和臨時報告。

2、公眾監督

本項目屬于公益性項目，環衛一體化與公眾的日常生活息息相關。因此，河間市城管局在對項目公司進行考核評價時，應體現本項目環衛一體化服務市民的宗旨，接受公眾監督。

（四）社會資本方甄選

PPP模式的重要內容之一在于社會投資人要有較強的投融資能力，能夠在規定的期限內完成項目投資及后續運營服務。在投資人的選擇上，容易由于信息不對稱或潛在投資者有意回避等相關問題，導致業主對潛在投資人實際情況掌握不完全，從而造成較大的風險。因此，應對本項目的意向投資人進行資格審查，根據項目的具體情況在注冊資本、財務狀況、商業信譽、資質等方面對意向投資人設置一定的準入條件。

根據本項目建設規模，投資人應具備以下條件：

獲得注冊當地主管部門頒發的環衛相關服務行政許可；

投標人必須獨立投標，采購人不接受任何形式的聯合體投標；

報名期間內由企業注冊地或項目所在地檢察機關開具查詢行賄犯罪檔案結果告知函）；

投標人自2013年4月1日至今從事過單項合同金額年度服務費用不小于500萬元（含）以上的道路清掃保潔或垃圾收集轉運作業服務項目（以合同簽訂時間為準）；

單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一項目的投標。

本項目于2016年6月23日在河北省政府采購網發布社會資本資格預審公告，本次資格預審共有六家單位參與，按照資格條件對各參與單位予以審核，審核結果為三家通過了資格預審，分別為北控水務（中國）投資有限公司、廣西家寶環境服務有限公司、重慶新安潔景觀園林環保股份有限公司，通過評審最終由北控水務（中國）投資有限公司中標。

五、項目案例評價

作為河北省唯一一個入選財政部第三批示范PPP項目的環衛市場化類項目，在河北省乃至全國都具有一定的推廣意義。財政部財政學會于2017年4月7日舉辦的第十八期PPP沙龍論壇將此項目作為經典案例進行推薦交流。通過對項目有效邊界的合理界定，原有資產設施的有效安排，績效考核體系的合理設置，以及對潛在投資人的有效篩選，真正實現引進具有技術專業特長和運作效率優勢的民間資本（北控環境）提供城鄉一體化環衛服務，為河北省美麗鄉村建設提供一定的借鑒意義，主要體現在以下幾點：

（一）轉變服務供給方式，提高運營管理效率

環衛行業作為公益性較強的市政公共基礎行業，長期以來沿襲計劃經濟模式，主要由政府直接投資和運營，缺乏市場激勵及過程控制，具有一定的封閉性，導致其運營效率難以提高。通過引入市場化運作可以有效實現公共服務的企業化供給，通過績效考核與政府服務購買相掛鉤的方式，提升社會主體運營積極性，提高公共服務的供給效率。

（二）盤活存量環衛資產，緩減政府投資壓力

政府通過環衛資產整合能夠盤活政府環衛資產，并為后續城市環衛設施建設建立市場化的投資機制，實現市場化可持續融資，減輕財政直接投資的壓力。