近年來，我國城鎮化進程不斷加快，人民生活水平日益提高，生活垃圾總量急劇增加，環境問題日益凸顯，垃圾處理產業迎來發展高潮。“十三五”以來，國家各部委、地方政府出臺系列政策文件，極力推動垃圾焚燒處理項目，《“十三五”生態環境保護規劃》提出：“十三五”大中型城市將重點發展生活垃圾焚燒發電技術，鼓勵區域共建共享焚燒處理設施，到2020年，垃圾焚燒處理率達到40%。作為減容減量90%以上、實現資源化的垃圾處理方式，生活垃圾焚燒發電迎來快速發展機遇，PPP模式在生活垃圾焚燒發電行業更是得到了廣泛應用。本文基于筆者在生活垃圾焚燒發電PPP項目咨詢服務的實踐經驗，簡要分析垃圾焚燒發電項目應用PPP模式的操作要點，供政府相關部門及業界同行交流探討。

一、生活垃圾焚燒發電PPP項目概況

通過對財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫數據的統計，截至2018年8月，全國入庫生活垃圾焚燒發電項目合計85個，其中進入執行階段項目50個，采購階段項目20個，準備階段項目15個，項目落地率達到58.82%，與財政部PPP中心發布的“全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年二季度報”中項目落地率47.3%相比，超出其11個百分點。經過數據分析，得出：

（1）分期項目數量多于未分期項目數量。單期項目設計垃圾處理規模絕大數在1000噸/天以下。

（2）項目合作期限均在25年以上，且合作期限為30年的項目占98%。生活垃圾焚燒發電PPP項目長期合作特征明顯。

（3）項目擁有穩定現金流，多數項目回報機制為可行性缺口補助，項目庫中可行性缺口補助項目占比為81.18%。

（4）入選示范項目名單的生活垃圾焚燒發電類項目較多，入選率達42.35%。其中，僅入選國家級示范項目名單的生活垃圾焚燒發電項目18個，僅入選省級示范項目名單的生活垃圾焚燒發電項目9個，同時入選國家級及省級示范項目名單的生活垃圾焚燒發電項目9個。

二、生活垃圾焚燒發電PPP項目實操要點分析

1.項目選址

2017年，發改委、住建部、國建能源局、環保部、國土部五部委聯合印發《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》，要求：“生活垃圾焚燒發電項目選址要盡量遠離生態保護紅線區域，設定防護距離，明確四至邊界，合理安排周邊項目建設時序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發電項目選址落地”；《生活垃圾焚燒發電建設項目環境準入條件（試行）》明確規定：“廠界外設置不小于300米的環境防護距離。防護距離范圍內不應規劃建設居民區、學校、醫院、行政辦公和科研等敏感目標”。

項目實施機構應嚴格按照相關文件要求規范選址，在符合文件要求的前提下，還應著重考慮社會穩定性并結合項目經濟性合理選址。生活垃圾焚燒發電廠不宜距離城市太遠，避免因垃圾運輸距離過遠而導致的垃圾轉運費用增加；也不宜距離居民區、學校等敏感目標太近，以防止項目發生意外情況時對周邊人員造成健康危害。同時，在開展選址工作時做好項目正面宣傳和群眾輿論引導工作。

2.項目立項

生活垃圾焚燒發電項目作為電站項目，根據《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發〔2016〕72號）要求需進行核準。各省為貫徹落實中央文件精神，均發布省級政府核準的投資項目目錄，目錄中也均指出電站為核準類項目，《湖南省政府核準的投資項目目錄（2017年本）》更是明確了垃圾焚燒發電項目作為熱電站項目需由省政府投資主管部門核準。

按照PPP項目操作流程，生活垃圾焚燒發電PPP項目在進入采購階段前應當完成項目核準，但這樣一來便會出現項目核準申報主體與項目實施主體不一致的問題，進而影響后期項目報建手續的辦理。因此建議在項目核準時，核準文件中應明確“待PPP項目公司確認后，再另行申請變更”。

3.垃圾成分分析

生活垃圾的低位熱值是決定地方生活垃圾是否適合采用焚燒處理的關鍵。根據《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》，焚燒進爐垃圾平均低熱值需高于5000KJ/kg。一般認為，生活垃圾的低位熱值達到5000KJ/kg，在焚燒處理時無需添加輔助燃料，實現垃圾自主燃燒，如低于此標準，則需根據爐溫情況適當添加輔助燃料，因此垃圾的熱值是影響項目經濟效益的重要因素之一。垃圾熱值的一般設定為：設計垃圾低位熱值、上限垃圾低位熱值和下限垃圾低位熱值，其中設計垃圾低位熱值直接影響到設備的運行效率、項目產出質量及整體運行成本，對項目運營至關重要。垃圾熱值的高低與垃圾成分及垃圾含水率相關，為保證項目實施質量，在項目前期，政府方應聘請專業檢測機構做好垃圾成分分析工作，合理設計項目垃圾低位熱值。同時垃圾焚燒發電PPP項目產出受供應垃圾的影響，為保證進場垃圾的一致性，避免后期項目產出不達標時，責任承擔主體難以明確的問題，項目還需明確垃圾成分標準，即明確不可接受垃圾的種類與數量占比。

4.項目產出邊界

PPP的優勢是為公眾提供更優質的服務，項目的產出與公眾利益息息相關，因此PPP項目產出的質量問題成為政府重點關注問題之一。而生活垃圾焚燒發電項目作為環保類項目，在實現垃圾的減重減容和資源化利用的同時，在處理的過程中也會產生部分污染物，針對其項目產出必須構建嚴格的控制標準，明確應符合的規定標準。

（1）煙氣污染物：煙氣污染物是垃圾焚燒對環境二次污染的主要來源，焚燒煙氣中主要含有酸性氣體、有機類污染物（二惡英類化合物）、顆粒物及重金屬等。煙氣污染物的排放標準可按照《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）或歐盟EU2000/76/EEC標準執行。具體執行標準應根據項目及項目所在地具體情況確定，為保證公眾利益最大化，在條件允許的情況下，建議從嚴設定煙氣排放標準。

（2）垃圾滲濾液、生活污水及生產廢水：應明確項目垃圾滲濾液、生活污水及生產廢水的處理方式及處理標準。垃圾滲濾液、生活污水及生產廢水收集后可在垃圾焚燒廠內自行處理回用、排放或輸送至指定地點處理后排放。對于項目設計含有滲濾液處理站、污水處理系統的，自行處理后一般達到《城市污水再利用城市雜用水質》（GB/T18920-2002）表1標準后可回用；滿足《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）標準提出的具體限定條件和要求后可排放，具體結合項目實際情況而定；對于輸送至指定地點處理的，應當滿足GB18485的限定條件，同時明確處理地點、相關費用的承擔主體。

（3）飛灰：焚燒飛灰為危險廢物，需嚴格按照國家危險廢物相關管理規定進行運輸和無害化安全處理。飛灰處理一般需由項目公司進行穩定化處理，在達到《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008）標準后可進行運輸、填埋處理，具體執行標準根據項目具體情況而定，同時還需明確飛灰填埋地點及相關費用的承擔主體。

（4）爐渣：主要分資源化利用和無害化處理兩種方式。建議由項目公司自行選擇處理方式，并設定激勵機制鼓勵采用資源化利用。對于采用資源化利用的，建議其處理成本由項目公司承擔，收入由項目公司享有。無害化處理的主要方式為填埋，采用填埋處理的應明確填埋地點及相關費用的承擔主體。

“減容減量90%以上”既是垃圾焚燒處理的優勢又是其目標，為保證該目標的達成，建議設定垃圾焚燒發電廠每日產生的飛灰、爐渣等固體廢棄物的量不得超過當日從垃圾接收點接收的原生垃圾量的一定比例。

5.項目交易結構

生活垃圾焚燒發電PPP項目作為有穩定現金流項目，其大多數項目回報機制為可行性缺口補助，支付方式為政府方以中標每噸垃圾補貼單價給予項目公司可行性缺口補助，同時為保證項目穩定運營，政府方設置相應的保底垃圾處理量。交易結構如下圖所示：


該交易模式下，若項目公司處理垃圾增多，則項目使用者付費增多的同時對應的政府補貼也越高；或者項目公司垃圾處理量長期低于保底量，政府按照保底量支付補貼，項目公司獲得的收入無法彌補項目的投資和運營成本，導致項目難以穩定運營。針對該支付方式的不足，筆者建議項目除設置保底量外，還應設置超額調價機制與調量補償機制。

超額調價機制：當實際垃圾處理量超過保底量時，超出部分按中標每噸垃圾補貼單價的一定比例支付，該比例通過測算運營成本與使用者付費的數量關系確定；

調量補償機制：當實際垃圾處理量連續一段時間少于保底量且預計此后垃圾供應量均將少于保底量時，項目公司與政府方可協商降低保底量，同時政府方應考慮到項目公司利益受損，在項目運營達到績效考核標準的前提下，需視情況給予其一定的補償。


三、結語

垃圾焚燒發電項目屬社會公益型的環保事業，是建設資源節約型、環境友好型社會的最好實踐之一。我國垃圾焚燒發電項目建設起步較晚，市場缺口較大，未來垃圾焚燒發電市場將需求旺盛。為促進垃圾焚燒發電PPP項目的持續健康發展，推動項目落地見效，實現合作共贏發展，在項目實施過程當中，項目需做好選址、垃圾成分分析等前期工作，以及合理設計交易結構，明確交易邊界條件等。