一方面，專(zhuān)門(mén)性立法空缺。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治立法，評(píng)估實(shí)踐中，倘若真出現(xiàn)違法行為，也只能參考《民法》、《刑法》等法律對(duì)違法者加以懲處。但是，已有的涉及土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定，內(nèi)容比較寬泛，不夠具體，對(duì)污染土壤的行為起不到很好的震懾作用。

另一方面，訴訟保護(hù)期限短。土壤污染具有隱蔽性和滯后性，短時(shí)間內(nèi)土壤污染環(huán)境損害后果難以確定。相比之下，20年的訴訟保護(hù)期限過(guò)短，不利于受害人環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，污染責(zé)任人極容易因此逃避污染責(zé)任，相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定起不到應(yīng)有的震懾作用。

加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的建議

針對(duì)當(dāng)前土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作存在的諸多問(wèn)題，筆者建議如下：

一、強(qiáng)化評(píng)估管理部門(mén)職能。

土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是進(jìn)行土壤污染防治的具體措施，涉及土壤基本生態(tài)控制線劃定、數(shù)據(jù)分析、土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定等多個(gè)環(huán)節(jié)，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。筆者建議，將土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估歸于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的職責(zé)范圍，其他分管部門(mén)有建議權(quán)，沒(méi)有決策權(quán)。為防止地方政府出于績(jī)效考核的壓力而對(duì)環(huán)保部門(mén)的評(píng)估結(jié)果施壓，評(píng)估結(jié)果直接報(bào)上一級(jí)環(huán)保部門(mén)審核，并報(bào)同級(jí)人民政府備案。

另外，采取政府目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核相結(jié)合的績(jī)效考核模式。上一級(jí)政府與下一級(jí)政府簽訂目標(biāo)考核責(zé)任狀，土壤污染防治成效以當(dāng)年的土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)，并將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理能力的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在政績(jī)考核模式中，要逐步引進(jìn)公眾評(píng)議模式，暢通信息對(duì)流機(jī)制，評(píng)議的信息公開(kāi)內(nèi)容不僅僅要在內(nèi)部刊物、媒體上公布，還要暢通民意表達(dá)渠道，這樣才能真正通過(guò)績(jī)效考核提高政府的回應(yīng)性。

二、提高評(píng)估機(jī)構(gòu)能力。

目前，我國(guó)各地行政管理部門(mén)下設(shè)的機(jī)構(gòu)同樣具有土壤檢測(cè)資質(zhì)，其職權(quán)的行使直接聽(tīng)命于上級(jí)機(jī)關(guān)，不利于評(píng)估工作的順利開(kāi)展。評(píng)估結(jié)果直接反映一地土壤污染狀況，必須確保其真實(shí)性、科學(xué)性。因此，筆者建議，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估技術(shù)層面的工作應(yīng)由行政系統(tǒng)外的研究所、專(zhuān)業(yè)檢測(cè)公司等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

三、理順評(píng)估程序。

在啟動(dòng)程序階段，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的啟動(dòng)程序因?qū)ο蟛煌兴町悺?duì)土壤基本生態(tài)控制線內(nèi)有污染可能的城鄉(xiāng)土壤，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，并按相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)管制污染源、調(diào)查環(huán)境污染情形;對(duì)于污染場(chǎng)地的評(píng)估，污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)向有關(guān)部門(mén)提交土地利用方式變更申請(qǐng)材料前，向縣級(jí)環(huán)保部門(mén)提出評(píng)估申請(qǐng)，再由環(huán)保部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展污染場(chǎng)地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估。前者，環(huán)保部門(mén)是自發(fā)啟動(dòng)評(píng)估程序;后者，由污染場(chǎng)地責(zé)任人啟動(dòng)評(píng)估程序。評(píng)估過(guò)程分為初步調(diào)查評(píng)估、安全評(píng)估、土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定3個(gè)階段。

在初步調(diào)查評(píng)估階段，要對(duì)所有基本生態(tài)控制線內(nèi)的城鄉(xiāng)土壤，以及符合評(píng)估條件的污染場(chǎng)地進(jìn)行信息資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》初步判斷土壤是否受到污染，編寫(xiě)土壤環(huán)境質(zhì)量初步調(diào)查報(bào)告，并報(bào)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案，由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)初審后，提交上級(jí)環(huán)保部門(mén)審核。如果土壤未受到污染，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估程序。在這個(gè)階段,根據(jù)評(píng)估結(jié)果，土壤被分級(jí)認(rèn)定為“健康土壤”和“管制土壤”兩種。

在安全評(píng)估階段，要對(duì)有污染可能的土壤進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)采樣和分析測(cè)試，判定是否存在土壤污染或潛在污染，編寫(xiě)土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查報(bào)告，并報(bào)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)初審后，提交上級(jí)環(huán)保部門(mén)審核。調(diào)查結(jié)果表明土壤未受到污染的，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作。

最后，應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定。土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定是土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估后的結(jié)果，在對(duì)城鄉(xiāng)基本生態(tài)控制線內(nèi)的土壤，以及變更使用權(quán)人或使用用途的土壤進(jìn)行評(píng)估后，經(jīng)初步評(píng)估，對(duì)于沒(méi)有污染威脅的土壤認(rèn)定為“健康土壤”，對(duì)有潛在受污染可能的土壤認(rèn)定為“管制土壤”，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的調(diào)查評(píng)估，確認(rèn)受污染的土壤被認(rèn)定為“控制土壤”。將土壤分級(jí)認(rèn)定的結(jié)果更新在全國(guó)土壤信息系統(tǒng)中，并以登記簿的形式在環(huán)保部門(mén)做好備案，同時(shí)以公開(kāi)欄、警示標(biāo)志等方式向公眾公布。

四、落實(shí)評(píng)估責(zé)任。

土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是進(jìn)行土壤污染治理修復(fù)和土壤環(huán)境保護(hù)的前提，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估結(jié)果負(fù)總責(zé)，實(shí)行政治責(zé)任與法律責(zé)任結(jié)合的雙重責(zé)任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績(jī)考核。在評(píng)估過(guò)程中，由于地方績(jī)效考核壓力而濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊影響評(píng)估結(jié)果的個(gè)人，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)單位要實(shí)行罰款。

接受委托為土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)在評(píng)估工作中不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假，致使評(píng)估文件失實(shí)的，由授予評(píng)估資質(zhì)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)降低其資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)其資質(zhì)證書(shū)，并處所收費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

污染者負(fù)擔(dān)原則一開(kāi)始就是基于一般正義衡量的法感而形成的，亦即“誰(shuí)污毀他人之物則負(fù)擔(dān)損害賠償之責(zé)”。污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染場(chǎng)地評(píng)估和治理修復(fù)的義務(wù)，并負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。污染場(chǎng)地責(zé)任人在土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估、治理修復(fù)過(guò)程中存在弄虛作假行為的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)不上報(bào)場(chǎng)地變更情況、不及時(shí)提請(qǐng)啟動(dòng)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估程序的污染場(chǎng)地責(zé)任人要處以罰款;構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。