一方面，專門性立法空缺。我國沒有專門的土壤污染防治立法，評估實踐中，倘若真出現(xiàn)違法行為，也只能參考《民法》、《刑法》等法律對違法者加以懲處。但是，已有的涉及土壤污染法律責任的規(guī)定，內(nèi)容比較寬泛，不夠具體，對污染土壤的行為起不到很好的震懾作用。

另一方面，訴訟保護期限短。土壤污染具有隱蔽性和滯后性，短時間內(nèi)土壤污染環(huán)境損害后果難以確定。相比之下，20年的訴訟保護期限過短，不利于受害人環(huán)境權(quán)益的保護，污染責任人極容易因此逃避污染責任，相關(guān)的法律責任規(guī)定起不到應有的震懾作用。

加強土壤環(huán)境質(zhì)量評估的建議

針對當前土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作存在的諸多問題，筆者建議如下：

一、強化評估管理部門職能。

土壤環(huán)境質(zhì)量評估是進行土壤污染防治的具體措施，涉及土壤基本生態(tài)控制線劃定、數(shù)據(jù)分析、土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定等多個環(huán)節(jié)，專業(yè)性強。筆者建議，將土壤環(huán)境質(zhì)量評估歸于環(huán)境保護行政主管部門的職責范圍，其他分管部門有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。為防止地方政府出于績效考核的壓力而對環(huán)保部門的評估結(jié)果施壓，評估結(jié)果直接報上一級環(huán)保部門審核，并報同級人民政府備案。

另外，采取政府目標考核與領導干部政績考核相結(jié)合的績效考核模式。上一級政府與下一級政府簽訂目標考核責任狀，土壤污染防治成效以當年的土壤環(huán)境質(zhì)量評估結(jié)果為準，并將其作為領導干部環(huán)境治理能力的重要評判標準。在政績考核模式中，要逐步引進公眾評議模式，暢通信息對流機制，評議的信息公開內(nèi)容不僅僅要在內(nèi)部刊物、媒體上公布，還要暢通民意表達渠道，這樣才能真正通過績效考核提高政府的回應性。

二、提高評估機構(gòu)能力。

目前，我國各地行政管理部門下設的機構(gòu)同樣具有土壤檢測資質(zhì)，其職權(quán)的行使直接聽命于上級機關(guān)，不利于評估工作的順利開展。評估結(jié)果直接反映一地土壤污染狀況，必須確保其真實性、科學性。因此，筆者建議，土壤環(huán)境質(zhì)量評估技術(shù)層面的工作應由行政系統(tǒng)外的研究所、專業(yè)檢測公司等機構(gòu)承擔。

三、理順評估程序。

在啟動程序階段，土壤環(huán)境質(zhì)量評估的啟動程序因?qū)ο蟛煌兴町?。對土壤基本生態(tài)控制線內(nèi)有污染可能的城鄉(xiāng)土壤，縣級環(huán)保部門應及時、主動進行調(diào)查評估，并按相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)管制污染源、調(diào)查環(huán)境污染情形;對于污染場地的評估，污染場地責任人應按照有關(guān)規(guī)定，主動向有關(guān)部門提交土地利用方式變更申請材料前，向縣級環(huán)保部門提出評估申請，再由環(huán)保部門委托具有相應資質(zhì)的機構(gòu)開展污染場地土壤環(huán)境質(zhì)量評估。前者，環(huán)保部門是自發(fā)啟動評估程序;后者，由污染場地責任人啟動評估程序。評估過程分為初步調(diào)查評估、安全評估、土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定3個階段。

在初步調(diào)查評估階段，要對所有基本生態(tài)控制線內(nèi)的城鄉(xiāng)土壤，以及符合評估條件的污染場地進行信息資料收集和現(xiàn)場調(diào)研。根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》初步判斷土壤是否受到污染，編寫土壤環(huán)境質(zhì)量初步調(diào)查報告，并報縣級環(huán)境保護行政主管部門備案，由縣級環(huán)境保護行政主管部門初審后，提交上級環(huán)保部門審核。如果土壤未受到污染，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評估程序。在這個階段,根據(jù)評估結(jié)果，土壤被分級認定為“健康土壤”和“管制土壤”兩種。

在安全評估階段，要對有污染可能的土壤進行進一步評估。通過現(xiàn)場采樣和分析測試，判定是否存在土壤污染或潛在污染，編寫土壤環(huán)境詳細調(diào)查報告，并報縣級環(huán)境保護行政主管部門備案。由縣級環(huán)境保護行政主管部門初審后，提交上級環(huán)保部門審核。調(diào)查結(jié)果表明土壤未受到污染的，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評估工作。

最后，應對土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定。土壤環(huán)境質(zhì)量分級認定是土壤環(huán)境質(zhì)量評估后的結(jié)果，在對城鄉(xiāng)基本生態(tài)控制線內(nèi)的土壤，以及變更使用權(quán)人或使用用途的土壤進行評估后，經(jīng)初步評估，對于沒有污染威脅的土壤認定為“健康土壤”，對有潛在受污染可能的土壤認定為“管制土壤”，經(jīng)過進一步的調(diào)查評估，確認受污染的土壤被認定為“控制土壤”。將土壤分級認定的結(jié)果更新在全國土壤信息系統(tǒng)中，并以登記簿的形式在環(huán)保部門做好備案，同時以公開欄、警示標志等方式向公眾公布。

四、落實評估責任。

土壤環(huán)境質(zhì)量評估是進行土壤污染治理修復和土壤環(huán)境保護的前提，地方人民政府應當對評估結(jié)果負總責，實行政治責任與法律責任結(jié)合的雙重責任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績考核。在評估過程中，由于地方績效考核壓力而濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊影響評估結(jié)果的個人，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。對單位要實行罰款。

接受委托為土壤環(huán)境質(zhì)量評估提供技術(shù)服務的機構(gòu)在評估工作中不負責任或者弄虛作假，致使評估文件失實的，由授予評估資質(zhì)的環(huán)境保護行政主管部門降低其資質(zhì)等級或者吊銷其資質(zhì)證書，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

污染者負擔原則一開始就是基于一般正義衡量的法感而形成的，亦即“誰污毀他人之物則負擔損害賠償之責”。污染場地責任人應當承擔污染場地評估和治理修復的義務，并負擔有關(guān)費用。污染場地責任人在土壤環(huán)境質(zhì)量評估、治理修復過程中存在弄虛作假行為的，應當承擔法律責任。對不上報場地變更情況、不及時提請啟動土壤環(huán)境質(zhì)量評估程序的污染場地責任人要處以罰款;構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任。