作為建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國(guó)的重要制度保障，國(guó)家將繼續(xù)擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。

“在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排。”在近日舉行的十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史如此強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x。

在此次會(huì)議上，徐紹史表示，未來(lái)將繼續(xù)擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)范圍，并建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹瘷C(jī)制。本報(bào)獲悉，發(fā)改委已經(jīng)會(huì)同有關(guān)部門起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》征求意見(jiàn)稿和《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿，初步提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路和政策措施。

“由于生態(tài)補(bǔ)償涉及的范圍很廣，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，所以《意見(jiàn)》和《條例》進(jìn)展相對(duì)很慢。”環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜對(duì)本報(bào)分析，希望國(guó)家盡快立法進(jìn)程。

生態(tài)補(bǔ)償仍存五大問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政安排的生態(tài)補(bǔ)償資金總額從2001年的23億元增加到2012年的約780億元，累計(jì)約2500億元。盡管如此，但生態(tài)補(bǔ)償還存在五大問(wèn)題。

在徐紹史看來(lái)，首先生態(tài)補(bǔ)償作為的力度依然不夠，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是補(bǔ)償范圍偏窄。現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段，耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。三是補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式單一。補(bǔ)償資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他渠道明顯缺失。除資金補(bǔ)助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視。四是補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善。

同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮谆A(chǔ)性制度需要加快完善。徐紹史介紹，明確生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象及其服務(wù)價(jià)值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提，產(chǎn)權(quán)不夠明晰制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。例如，集體林權(quán)制度改革需提高發(fā)證率和到戶率;全國(guó)還有近四分之一草原未承包，機(jī)動(dòng)草原面積過(guò)大，南方草地和半農(nóng)半牧區(qū)草原權(quán)屬不明晰，草原與林地權(quán)屬存在較多爭(zhēng)議。

“部分省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃尚未發(fā)布，省級(jí)生態(tài)功能區(qū)劃和功能定位需加快明確，為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償提供基礎(chǔ)。”徐紹史介紹，同時(shí)基礎(chǔ)工作和技術(shù)支撐不到位。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體系建設(shè)滯后。

第三，保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位。對(duì)生態(tài)保護(hù)者合理補(bǔ)償和責(zé)任都存在不到位的問(wèn)題，生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)，開(kāi)發(fā)者生態(tài)保護(hù)義務(wù)履行不到位。

再者，多元化補(bǔ)償方式尚未形成。根據(jù)徐紹史介紹，在中央直接轉(zhuǎn)移支付這種縱向補(bǔ)償外，近一些地方開(kāi)展的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍處于探索過(guò)程中，實(shí)施效果還有待觀察，一些有條件的地方還尚未實(shí)施。

他分析，橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足的主要原因是，在國(guó)家和地方層面，尚缺乏橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)和政策

規(guī)范;開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制。資源稅改革尚未覆蓋煤炭等主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證過(guò)程中，制約了生態(tài)補(bǔ)償資金籌集。碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式仍處于探索階段。

此外，目前，我國(guó)還沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。

明確未來(lái)試點(diǎn)范圍

對(duì)應(yīng)上述問(wèn)題，從國(guó)務(wù)院的下一步舉措中，有些瓶頸難題或?qū)⑵祁}。首先是央地分工得到明確。

徐紹史表示，未來(lái)國(guó)家進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級(jí)人民政府。

在央地責(zé)任分工上，中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償;地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補(bǔ)償。

“所謂重要生態(tài)區(qū)域，主要是指自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的地區(qū)。”高吉喜對(duì)本報(bào)解釋，其中集中飲用水源地與流域有些重疊之處，跨省的集中飲用水源地中央政府也要承擔(dān)一定的責(zé)任。

同時(shí)，國(guó)家也將進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。即在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開(kāi)展流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在水土流失嚴(yán)重地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)開(kāi)展水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。推進(jìn)祁連山等7個(gè)生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)。

在天津、山東、浙江、福建、廣東等省份開(kāi)展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn);在西北地區(qū)開(kāi)展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn);在山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆等省份的生態(tài)脆弱區(qū)開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn);在中東部地區(qū)典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復(fù)墾示范區(qū);在具備條件的地區(qū)開(kāi)展耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn);在云南、四川、貴州、新疆等省份開(kāi)展風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

此外，徐紹史還提出，國(guó)家擬將生態(tài)補(bǔ)償工作成效納入地方政府績(jī)效考核。