:環保投入是環境保護事業發展的物質基礎，其中，財政支持是開展環保工作的重要保障。近年來，我國環保投資總量增長較快，但環保投資需求與實際投入的資金缺口仍較大。我國環保投入財政保障狀況如何?怎樣加大環保投入財政支持力度?本版特邀專家撰寫此文，以期對讀者有所借鑒。

近20年來，隨著對環境保護工作的重視程度不斷提升，國家對環境保護的投資也逐年攀升。特別是自上世紀末期以來，環保投資的總量有了較為快速的增長，1999年，環保投資額占全國GDP比例首次突破1%;到2011年，這一比例達到近1.4%。盡管我國環保投資總額呈現增長，但是在GDP中比重仍較低。“十一五”期間，國家環保投資總額為21623.1億元，僅占全國GDP的1.4%，占全社會固定資產投資的2.3%。比照國際經驗，我國環保投資需求與實際投入的資金缺口仍較大。

在環境保護的投入中，政府財政投入具有明確的政策導向和示范意義，私人部門的環保投資往往取決于政府財政支出的水平和力度，因此，環境保護的財政支出對于環境保護工作的開展至關重要。通過政府的財政投入，可以創造有利條件，引導社會大量資金進入環境保護領域。政府財政支持還有利于建立環保工作監管體系，保證各方主體依法履行職責。此外，環境保護財政支出可以依據地方發展差異和自身局限進行調節，重點在于平衡區域間差異。

然而，我國真正將環保投資納入財政體系的時間尚短。2006年，環境保護才正式納入我國的財政預算。2007年1月1日，依據財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》，我國開始全面實施政府收支分類改革，首次單獨設立了“211環境保護”支出功能科目。2007年，我國財政用于環境保護的支出為995.82億元。到2011年，這一數值增長至2640.98億元，當年環境保護財政支出占全國環境保護投資的40%左右，僅占國內生產總值的0.56%。

“十二五”我國環保投入中財政支出估算

假定我國“十二五”期間財政支出中環保支出總量平均增速與“十一五”時期持平，可以預計我國“十二五”時期環保投入中財政支出總額約19545.79億元。

環境保護與經濟發展之間存在雙向相關性，互為需求，互為供給。一方面，經濟發展需要大量環境資源的投入，可能帶來環境污染與生態破壞，而惡化的自然環境又會制約經濟社會的可持續發展;另一方面，國民經濟的發展可以為環境保護和污染治理提供大量的資金和設備，從而有利于環境質量的改善和提高。

當前，在參考世界發達國家經驗的同時，應考慮我國目前發展階段的經濟、社會現狀，對未來我國環境保護事業發展投入需求做出估計。

首先，假定環境保護投資指數。1999年，原國家環保總局印發了《關于建立環境保護投資統計調查制度的通知》，明確了環保投入的分類、統計范圍、環境管理能力建設投資統計辦法等內容。“十二五”規劃的生態建設部分中，在環境治理二級指標下設環境污染治理占GDP比重(即環境保護投資指數)，將此指標作為反映環保投入力度和水平的重要指標。因此，本文采用環境保護投資指數，依據“十二五”規劃中我國未來經濟發展水平(如GDP增長)，對未來我國環境保護財政經費需求進行估計。

其次，預測“十二五”期間我國經濟發展水平。受歐債危機的影響，2012年世界多個主要經濟體經濟增長放緩，發展中國家的經濟增速也普遍低于2011年的水平。從需求的角度來看，盡管內需保持穩定增長速度，但是外需增速顯著下降;從供給的角度來看，經濟增速減緩，但對就業沖擊并不明顯，體現出潛在增長率的下移。“十二五”規劃指出，“十二五”期間，我國經濟平穩較快發展，國內生產總值年均增長為7%。在此基礎上，可以預測“十二五”末期我國GDP將達到55.8萬億元。

再次，假定高低情境。《國家環境保護“十二五”規劃》中指出，“十二五”期間，我國全社會環保投資需求約3.4萬億元。本文將2015年環保投資總額實現3.4萬億元設為低情境。另一方面，2011年，我國環保投入總額約為6592.8億元人民幣，占GDP比重約1.4%，占全社會固定資產投資總額約為2.1%。相比而言，美國1977年的環保投資指數就已經達到1.5%，2000年這一指數增長至2.6%。基于我國現有環境狀況和經濟發展水平，按照“十二五”末期環境保護經費達到美國2000年的水平，即環境保護投資占GDP比重達到2.6%，并將此設定為高情境。

經過測算可以得到，如果要完成《國家環境保護“十二五”規劃》設定的環保投資目標，“十二五”末期我國環保投資約為7011億元，占GDP比重約為1.26%;如果要實現2015年我國環保投入占GDP比重達到本世紀初發達國家水平，我國環保投資需按照平均每年25.86%的速度增長。“十二五”期間，所需環保投資總額約為5萬億元，遠高于《規劃》中所估計的目標3.4萬億元。

第四，估計環保投入中財政支出部分。“十二五”環境保護中著重強調要把環保列入各級財政年度預算并逐步增加投入，強化各級財政資金的引導作用。因此，可以預見未來環保投入資金中的財政支出部分會有所提升，才能夠更大地發揮其政策導向作用。“十一五”期間，我國財政用于環境保護方面的支出年均增速25%。而2012年我國財政支出增速中(包括轉移支付)，用于環境保護方面的支出較上一年增長11%，低于整體增速15%。假定我國“十二五”期間財政支出中環保支出總量平均增速與“十一五”時期持平，可以預計我國“十二五”時期環保投入中財政支出總額約19545.79億元。

加大環保投入財政支持的必要性分析

加大財政環境保護投入是經濟社會可持續發展的必然要求;環境保護投入缺乏有力的財政制度保障;財政支出結構有待完善，應提高環保投入比重。

就我國現階段環境保護事業的發展來看，在今后相當長的一段時間內，我國環保投入主要面臨兩大任務：一方面，要盡快解決環境欠賬問題，如待審未批的環保工程項目款項資金落實不到位、環保資金挪作他用等;另一方面，為環保事業建設提供進一步的財政支持，調整環保投資結構不合理之處。

首先，加大財政環境保護投入是經濟社會可持續發展的必然要求。第六次全國環保大會強調，要進一步增加環保投入，把環境保護投入作為公共財政支出的重點，保證環保投入增長幅度高于經濟增長速度。我國財政積極推進環境保護工作，特別是近年來加大了對環保的資金投入，加強了政策引導。要實現環境保護投入增長幅度不低于經濟增長速度目標，貫徹落實科學發展觀，促進經濟社會可持續發展，當前，必須完善環境保護財政政策，加大財政環保投入力度。

其次，環境保護投入缺乏有力的財政制度保障。環境保護事業離不開國家財政的支持，目前我國環保投入主要依靠政府財政撥款，但政府財政中用于環保投入的部分在GDP的占比長期偏低。通過比較我國與其他CCICED(中國環境與發展國際合作委員會)成員國在財政支出中用于環境保護支出部分可以看出，我國目前水平較其余國家還有差距，需逐步提高環保投入比重。

我國的財政性環保投入，依舊是問題導向型的應急式投資，缺乏長期、持續、穩定的資金投入作支撐。分稅制改革過程中，轉移支付體系尚未完全建立，地方政府在履行公共服務職能中面臨著巨大的財政壓力，用于環境保護的資金缺乏有效的收入保障，地方政府財政面臨較大的收支矛盾，導致地方政府無力維持地方財政環保投資的持續增長。

再次，財政支出結構有待完善，應提高環保投入比重。2012年，我國累計公共財政支出總額12.57萬億元，民生等重點支出中比重排序最高的前3項分別是：教育支出、社會保障和就業支出、農林水事務支出，比重分別為16.84%、9.98%、9.47%;而排序最低的后3項分別為文化體育與傳媒支出、科學技術支出、節能環保支出，比重分別為1.79%、3.52%、2.33%。從增速排序來看，增速最快的是教育支出，比上一年增長28.3%，而節能環保支出依舊排在末尾，比上一年增長11%。以教育支出為對照，同樣作為公共服務支出科目，教育經費一直以來遠遠高于環境保護支出，2012年我國財政中教育支出與節能環保支出相差6倍以上。目前，我國節能環保支出相比其他公共服務類財政支出較少，財政資金支持不足，將直接影響環境質量的改善，并且限制對社會環境保護資金的拉動效應，導致環境保護資金總體投入偏低。

加大環保投入財政支持的對策建議

建立長期穩定環保投入機制，提高政府環保投入能力。拓寬環境保護融資渠道，建立多方參與環保投入機制。健全財政轉移支付制度，科學處理地區環保能力差異。

治理環境污染，改善環境質量，實現環境保護與社會經濟發展協調、可持續，必須依靠國家財政支持，加大國家財政中的環境保護相關科目支出，完善環境保護相關政策體系和財政制度安排，切實推進環境保護事業發展。

首先，要建立長期、穩定的環保投入機制，提高政府環保投入能力。在很長一段時間里，我國環保投入隸屬于基本建設支出、科技三項費用專項支出等科目之下，并未形成獨立科目。自2007年1月1日《政府收支分類改革方案》及《2007年政府收支分類科目》全面實施后，在17個政府支出功能分類科目中，“211環境保護”支出科目第一次以類級科目的形式出現，分設10個大款50個小項，主要支持方面包括推動節能減排、推進環境污染治理等重大工程等。要做實這一科目，需要建立長期、穩定的經費增長機制。應高度重視環境保護工作，建立環境保護支出與經濟發展、財政收入雙向響應機制，穩步提升環境保護科目支出額度，逐步提高環境保護支出占財政支出比重，確保環境保護投入增速高于經濟發展速度。
其次，要拓寬環境保護融資渠道，建立多方參與環保投入機制。單純的政府與市場二元化方式已經不能滿足我國現階段環境保護的需要，必須拓展思路，進行制度創新，將政府管理與市場機制有機結合起來，多渠道籌集環保投入所需資金，提高環保投資效率。單單從環境污染治理投資來看，目前我國環境污染治理投資的資金來源，按照投資渠道，可以分為基建防治污染投資、老企業更新改造污染治理資金、城市環境基礎設施建設中部分資金、排污收費用于污染治理的財政補助等;按照來源主體，可以劃分為國家預算內資金、環保專項資金和其他資金，其中，其他資金還包括企業自籌資金、國內貸款和國外資金等。

近年來，國家預算內環保投資占污染治理項目投資總額的比重不斷降低，而其他資金來源占比高達90%以上。隨著我國公共財政制度的改革，國家預算內環保投資應隨財政收入的增加而相應擴大。與此同時，完善環境保護資金來源結構，還可建立相關環境保護專項基金，提高排污收費征收標準，充分發揮排污收費制度的杠桿作用。

再次，健全財政轉移支付制度，科學處理地區環保能力差異。我國地區間經濟發展水平不同，環境保護財政支持能力存在差異，部分地區特別是欠發達地區環境保護工作面臨著巨大挑戰。環境保護轉移支付對于平衡我國地方經濟發展、財政能力造成的人均環境財政支出差異和環保能力，具有重要的調節作用。因此，必須盡快將環境因素納入到財政轉移支付體系中，依靠中央創新財政轉移支付制度，加大轉移支付力度，科學處理地區間環保能力差異。還應加強地區間環境保護相關橫向轉移支付制度的建立。積極開展地區間單向支援、對口幫扶、雙向促進等舉措，并協調疏通不同地域、不同級別間財政關系，處理好跨流域、跨地區、跨行業間環境問題，才能建立起基于環境保護的橫向轉移支付制度。(中國人民大學環境學院)