一直頗受外界關(guān)注的土壤立法有了新進展。近日，環(huán)保部生態(tài)司召開土壤修復(fù)企業(yè)座談會，為土壤環(huán)境保護法起草工作征求意見。

環(huán)保部生態(tài)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，環(huán)保部會同多部門成立了土壤環(huán)境保護法規(guī)起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組和相應(yīng)的專家組，已經(jīng)形成法律草案征求意見稿。下一步將加強土壤立法實地調(diào)研，積極完善法律草案，有序推進土壤立法工作。

全國污染土壤占16.1%

繼大氣和水體污染后，土壤污染愈來愈成為突出的環(huán)境問題。我國到底有多少被污染的土壤? 2014年4月17日，環(huán)保部和國土資源部發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的點位超標(biāo)率(土壤超標(biāo)點位的數(shù)量占調(diào)查點位總數(shù)量的比例)為16.1%。其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

其中糧食主產(chǎn)區(qū)土壤污染嚴(yán)重。這當(dāng)中，南方土壤污染重于北方，長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

中科院南京土壤研究所副研究員宋靜表示，造成我國土壤污染的幾個主要因素依次為：工業(yè)源(如廢水、廢渣、廢氣等三廢環(huán)境排放)、農(nóng)業(yè)源(如污水灌溉、污泥農(nóng)用、農(nóng)藥和化肥等過量施用)、生活源(如垃圾)和自然源(主要是地質(zhì)構(gòu)造背景)。

宋靜表示，污染物進入土壤會發(fā)生吸附、沉淀、淋溶、微生物降解、轉(zhuǎn)化等過程，使得土壤對污染物有一定的自凈能力。但若外源污染物的輸入超過了土壤的自凈能力，則污染物就會在土壤中積累。這當(dāng)中，重金屬不能降解，但其有效性會隨時間而下降，稱為老化過程。此外，有的有機污染物容易降解，但也有很多有機污染物很難降解，半衰期可達(dá)幾十年甚至數(shù)百年，這類污染物稱為持久性有機污染物。

我國土壤污染類型包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。專家分析認(rèn)為，糧食重金屬超標(biāo)的主要原因有： 一是土壤中鎘等重金屬本底值高。二是礦山開采、金屬冶煉和含重金屬的工業(yè)廢水、廢渣排放造成了土壤污染。三是由于土壤酸化。另外，一些水稻品種，本身具有較高鎘的富集特性。

此外，據(jù)環(huán)保部5月公開的《污染場地修復(fù)技術(shù)應(yīng)用指南》(征求意見稿)編制說明透露,全國不同類型的數(shù)萬家企業(yè)，將在未來幾年內(nèi)實施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。

“20世紀(jì)90年代以來,我國較發(fā)達(dá)城市首先出現(xiàn)了大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)閉或搬遷的現(xiàn)象,并日益擴散到中小城市,目前城市中心區(qū)的污染企業(yè)搬遷已達(dá)到高峰期。”編制說明表示,由于城市中心區(qū)的企業(yè)多數(shù)建廠時間早,部分企業(yè)當(dāng)時甚至未裝備環(huán)保設(shè)施,因而經(jīng)過多年的生產(chǎn)活動,企業(yè)關(guān)閉或搬遷后遺留的場地在再開發(fā)利用時存在較大的環(huán)境健康風(fēng)險。

治理資金缺口巨大

第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國已有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國約有1600萬公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染，污水灌溉耕地216.7萬公頃。耕地土壤污染修復(fù)所需資金數(shù)額巨大，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬億元。

城市棕色地塊至少有30萬塊，治理棕色地塊所需資金數(shù)額巨大，可能達(dá)到幾十萬億元。此外，目前我國廢棄礦山的復(fù)墾率僅達(dá)10%，需要土壤修復(fù)的廢棄礦山面積約150多萬公頃。

依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復(fù)的中央財政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區(qū)污染場地。300億元對于我國治理土壤污染所需的將近幾十萬億資金來說只是杯水車薪，我國土壤修復(fù)存在巨大資金缺口。

而資金缺口一般都由政府“買單”。“污染者付費”原則是土壤修復(fù)應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。對于我國在城鎮(zhèn)化進程中造成的大量棕色地塊修復(fù)問題，2012年，環(huán)保部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住建部聯(lián)合出臺了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，規(guī)定未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場所等項目開發(fā)。被污染場地未經(jīng)治理修復(fù)的，禁止再次進行開發(fā)利用，禁止開工建設(shè)與治理修復(fù)無關(guān)的任何項目。

基于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染自身長期性和潛伏性的特點，污染者付費原則在進行土壤修復(fù)時會出現(xiàn)部分失靈。政府性資金則成為了土壤修復(fù)問題的必要補充。

首先，2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復(fù)所需費用應(yīng)由污染企業(yè)承擔(dān)或是其土地價值的一部分。對于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業(yè)早已關(guān)閉或改制，無法運用“污染者付費”原則追討修復(fù)資金。這時就需要政府出資介入土壤修復(fù)工作。

其次，我國現(xiàn)在仍然缺乏對土壤污染賠償?shù)膯栘?zé)機制，沒有相關(guān)法律對土壤污染賠償做出具體規(guī)定。如北京市宋家莊地鐵土壤污染導(dǎo)致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復(fù)成本由北京市政府承擔(dān)。

最后，土壤修復(fù)所需資金巨大，很多污染責(zé)任企業(yè)不具有足夠的資金能力來支付土壤修復(fù)費用。即使企業(yè)破產(chǎn)，也無法支付土壤修復(fù)費用，這就無法保證土壤修復(fù)的及時性。土壤修復(fù)工作會因資金欠缺而停止，這時需要政府性資金的介入來完成土壤修復(fù)和污染危害賠償工作。

防治法規(guī)亟須建立

中國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長高勝達(dá)也指出，應(yīng)從企業(yè)生產(chǎn)階段就開始控制土壤和地下水污染，建立完善監(jiān)測、調(diào)查和考核制度，推動清潔生產(chǎn)，預(yù)先防治污染。土壤污染帶來的健康風(fēng)險是長期的，我國目前并未對土壤污染建立監(jiān)測機制，而生產(chǎn)和再開發(fā)過程中已出現(xiàn)各類環(huán)境事件。

高勝達(dá)認(rèn)為，目前我國缺乏強制性的法律規(guī)定責(zé)任方需為污染土地調(diào)查修復(fù)，而我國各地因環(huán)保部門工作力度不同也存在控制程度差異，北京、重慶、上海、江蘇、浙江、武漢等省市相對要求嚴(yán)格，管理到位。但也有其他不少地方重視不夠，存在著污染土地未做調(diào)查和修復(fù)就進行開發(fā)的情況。

中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師張雪莉表示，我國關(guān)于土壤污染和防治的法律法規(guī)，關(guān)于控制和消除土壤污染的來源和控制和消除工業(yè)“三廢”排放的主要法律有《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《水污染防治法》。

同時我國環(huán)境保護法在提出“防治土壤污染”、“推廣植物病蟲害的綜合防治”，規(guī)定要“合理使用化肥、農(nóng)藥”。這是環(huán)境保護基本法中原則的規(guī)定。較為具體的規(guī)定見于國家頒發(fā)的許多單行法規(guī)之中。這些法規(guī)有《關(guān)于嚴(yán)防農(nóng)藥中毒的聯(lián)合通知》《有機磷劇毒農(nóng)藥安全使用規(guī)程》《劇毒農(nóng)藥安全使用注意事項》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》《農(nóng)藥登記規(guī)定》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等。

但我國沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系,包括法律法規(guī)與管理體系、風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測監(jiān)控體系、土壤修復(fù)技術(shù)體系等。

編制說明稱,我國工業(yè)場地污染的管理、風(fēng)險評估及修復(fù)方面的工作才剛剛起步,對于修復(fù)過程中的技術(shù)選擇尚缺少規(guī)范和指導(dǎo)文件,選用不適當(dāng)?shù)男迯?fù)技術(shù)不僅達(dá)不到修復(fù)目標(biāo),更有可能造成二次污染,對人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的危害。

高勝達(dá)表示，目前，場地環(huán)境質(zhì)量調(diào)查評估和修復(fù)存在于搬遷和再開發(fā)，但這并不能解決“今天的生產(chǎn)場地成為明天的污染場地”的問題。據(jù)此,環(huán)保部認(rèn)為,目前我國亟須建立一套適合我國國情的土壤污染防治法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系。

環(huán)保部生態(tài)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次環(huán)保部牽頭的土壤立法進展順利，希望能早日出臺，畢竟土壤污染防治“越早越好”。