我國政策環(huán)境評價的目標(biāo)可設(shè)定為促進(jìn)環(huán)境公平、凝聚社會共識、健全決策機(jī)制和提升環(huán)保意識。根據(jù)上述目標(biāo)，在政策問題界定、政策目標(biāo)確立、政策方案設(shè)計、政策方案比選、政策方案確定、政策方案執(zhí)行和政策事后評估等政策過程的不同階段，分別提出了政策環(huán)評應(yīng)該發(fā)揮的主要作用。其中，在政策方案比選階段，政策環(huán)評應(yīng)重點做好環(huán)境風(fēng)險評估和制度評估兩方面的工作。與此相對應(yīng)，在評價框架中，應(yīng)把環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和制度保障評估作為主要著力點，前者主要包括生態(tài)風(fēng)險和人體健康風(fēng)險，后者包括制度風(fēng)險和政策風(fēng)險等。原文刊于《環(huán)境影響評價》2016年第5期。

政策環(huán)境評價(以下簡稱政策環(huán)評)是戰(zhàn)略環(huán)評在政策層次上的應(yīng)用，或者說是以政策為對象的戰(zhàn)略環(huán)評。1998年《環(huán)評法》最初起草時，當(dāng)時的草案就包含了政策環(huán)評條款，但最終以“規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等為由被刪除。如今，我國的資源環(huán)境約束更加突出，社會公眾對于決策科學(xué)化、民主化的要求也越來越高，開展政策環(huán)評的條件已經(jīng)基本成熟。2014年新修訂的《環(huán)保法》第十四條明確規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。《環(huán)保法》的法條中雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評”字樣，但實際上是為政策環(huán)評打開了窗口。然而，政策環(huán)評在國際上沒有公認(rèn)模式，在我國缺乏實踐經(jīng)驗和理論研究。因此，無論從完善戰(zhàn)略環(huán)評體系還是健全決策機(jī)制的角度看，今后都應(yīng)把政策環(huán)評的模式和框架研究作為重點內(nèi)容之一。

我國政策環(huán)評的目標(biāo)

科學(xué)設(shè)置我國政策環(huán)評所要追求的主要目標(biāo)，對于確定評價模式和評價程序具有重要作用。具體而言，應(yīng)重點突出以下幾個方面的訴求。

提升環(huán)境公平

對于規(guī)劃和計劃而言，技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)可行性是主要考慮因素。對于政策，則首先需要考慮政策的正當(dāng)性問題。據(jù)此，政策環(huán)評需要首先解決價值層面的問題，即判斷擬議決策是否符合公平和正義原則，具體包括國家之間、區(qū)域之間、代際之間、群體之間、種族之間的環(huán)境公平。同時，政策環(huán)評也應(yīng)考慮環(huán)境倫理問題，恰當(dāng)處理人與自然的關(guān)系，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

增進(jìn)社會共識

政策的實施離不開政策客體的理解，因此無論是支持者還是反對者，都需要給出充足的理由，而政策環(huán)評恰恰是一個理想的平臺。通過政策環(huán)評過程中各類利益主體之間的廣泛討論，可以最大程度地縮小分歧，達(dá)成共識，形成有利于政策實施的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。當(dāng)然，如果通過政策環(huán)評能夠爭取到其他力量的支持，則比環(huán)保部門單方面自上而下地推動更為有效和持久。

完善決策機(jī)制

我國在決策過程中的精英主義色彩濃厚，決策過程透明度不高，在決策程序上缺乏糾錯機(jī)制。通過政策環(huán)評，可對政策所依存的制度、體制、政策執(zhí)行者的能力、所能獲取的政策資源等進(jìn)行全面辨析，建立起統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合決策機(jī)制及其法律體系。特別是在我國政策評估機(jī)制不健全的情形下開展第三方政策環(huán)評，對健全決策機(jī)制更是具有特別重要的現(xiàn)實意義。

提高環(huán)保意識

盡管政策環(huán)評可以貫穿整個政策生命周期，但不可對于政策環(huán)評的作用給予過高期望。然而，通過政策環(huán)評中的公眾參與，可使社會公眾認(rèn)識到政策隱藏的資源環(huán)境風(fēng)險，以及政策環(huán)評對于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大作用，提升社會公眾的環(huán)保意識。同時，通過公眾參與，可促使決策部門提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范環(huán)境風(fēng)險的作用。

政策環(huán)評在政策過程中的作用

政策環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的高級形態(tài)，應(yīng)該把自身追求的目標(biāo)貫徹到政策制定的每一個環(huán)節(jié)，與政策制定、執(zhí)行、評估等過程充分融合，如此才能最大程度地發(fā)揮效用。一般而言，政策過程大致包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、方案比選、方案確定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整等幾個階段。我國迄今尚未建立起基于完全理性決策模式的決策程序，政策制定、執(zhí)行、評估過程的各個環(huán)節(jié)都可能受到內(nèi)外部因素的干擾而偏離科學(xué)決策的路徑。因此，政策環(huán)評也應(yīng)圍繞以上環(huán)節(jié)開展。

政策問題界定階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是界定政策問題的性質(zhì)、程度、范圍等關(guān)鍵問題，對政策問題進(jìn)行客觀描述，并找出背后的原因。相應(yīng)地，該階段政策環(huán)評的主要任務(wù)在于識別出與政策問題相關(guān)聯(lián)的重大資源環(huán)境問題，對其現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)描述，分析其性質(zhì)、范圍、程度及背后的原因。在此基礎(chǔ)上，通過利益相關(guān)方分析、社會調(diào)查等方式，篩選出社會公眾最為關(guān)心的資源環(huán)境問題，并對其進(jìn)行排序，為下階段進(jìn)行政策方案設(shè)計提供指導(dǎo)。

政策目標(biāo)確立階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策問題制定將來期望達(dá)成的目標(biāo)，或者說明確政策實施后希望達(dá)到的效果。政策目標(biāo)一般包括定性目標(biāo)和定量目標(biāo)兩類，可能清晰也可能模糊，政策目標(biāo)之間可能協(xié)調(diào)也可能沖突。當(dāng)政策目標(biāo)中明確包含發(fā)展速度、規(guī)模或產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)時，必然會帶來顯著的資源環(huán)境影響。為防止政策目標(biāo)不當(dāng)導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，該階段政策環(huán)評的主要任務(wù)是提出適當(dāng)?shù)沫h(huán)境目標(biāo)供政策制定人員參考。

政策方案設(shè)計階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策目標(biāo)提出可供下階段比選的多套方案。具體而言，應(yīng)包括兩個步驟:首先是充分發(fā)揮決策者、政策制定者及公眾的聰明才智和想象力，從不同角度、不同訴求出發(fā)提出多個輪廓設(shè)想;然后，剔除明顯不可行的方案，對備選方案進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)部設(shè)計。該階段政策環(huán)評應(yīng)充分發(fā)揮決策參謀作用，一是要從專業(yè)角度為政策方案設(shè)計提供必要的資源環(huán)境信息;二是要提出環(huán)境基線，即政策實施的環(huán)境底線，包括原則、標(biāo)準(zhǔn)等;三是與政策方案設(shè)計者一同進(jìn)行方案設(shè)計。

政策方案比選階段

政策分析在這一階段的主要任務(wù)是從社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個維度全面評估各個備選方案的優(yōu)劣，以便從優(yōu)中擇優(yōu)，最終選出成本最小、效果最好的政策方案。對于政策方案的比選，政策環(huán)評應(yīng)著重從環(huán)境風(fēng)險和制度保障兩方面入手。

(1)風(fēng)險評估。對于決策環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生的原因，主要涉及兩個方面:一是政策方案本身隱含的環(huán)境風(fēng)險，如我國的城鎮(zhèn)化政策、西部大開發(fā)政策、海洋開發(fā)政策等均涉及重大開發(fā)活動，必然會對資源環(huán)境造成顯著影響;二是政策環(huán)境變化引致的資源環(huán)境風(fēng)險，包括政治、經(jīng)濟(jì)、自然及國際環(huán)境等。對于環(huán)境風(fēng)險，應(yīng)重點評估兩個方面，一方面是中長期生態(tài)風(fēng)險，主要是政策實施是否會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的損失，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物種的突變，植被演替過程的中斷或改變，生物多樣性的減少等;另一方面是人體健康風(fēng)險，主要是把污染物與人體健康聯(lián)系起來，預(yù)測污染物對人體健康產(chǎn)生有害影響的可能性，包括致癌風(fēng)險評估、致畸風(fēng)險評估、化學(xué)品健康風(fēng)險評估、發(fā)育毒物健康風(fēng)險評估和生殖環(huán)境影響評估等。

(2)制度評估。政策的執(zhí)行效果與其依存的體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)等制度問題密切相關(guān)，因此需要評估擬議政策依存的制度環(huán)境，分析政策執(zhí)行在制度層面的有利和不利因素，以及阻力、困難等。具體而言，應(yīng)重點關(guān)注以下3個方面:一是針對政策執(zhí)行可能帶來的資源環(huán)境問題，現(xiàn)有的體制、機(jī)制、法律有無有效的防控手段;二是利益相關(guān)者與政策的關(guān)系，如政策的目標(biāo)群體是否配合、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完備等，分析利益相關(guān)者的哪些行為可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題;三是執(zhí)行政策所需要的資源是否充足，如果缺乏足夠的資源，政策執(zhí)行不力也容易導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題。

政策方案確定階段

經(jīng)過對各項政策方案的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等影響進(jìn)行全面評估后，最終會確定一個最優(yōu)的政策方案。該階段政策環(huán)評的任務(wù)是針對最終選定的政策方案，提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的建議，盡量減小政策實施帶來的負(fù)面環(huán)境影響。優(yōu)化建議應(yīng)符合以下要求:一是要有利于防范決策環(huán)境風(fēng)險;二是要有利于減少政策實施的資源環(huán)境代價;三是要符合國家環(huán)境保護(hù)大政方針。

政策方案執(zhí)行階段

在這一階段，政策將由設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實，產(chǎn)生實質(zhì)性的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。其中，政策執(zhí)行者的作用至關(guān)重要，他們需要進(jìn)一步細(xì)化政策，形成具有可操作性的行動方案，并使用相應(yīng)政策資源推進(jìn)政策實施。對于政策環(huán)評來說，主要有兩項工作:一是推動環(huán)境問題的主流化，即通過廣泛的宣傳教育、公眾參與、能力建設(shè)等活動，使利益相關(guān)者充分認(rèn)識到政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，使其能夠?qū)Νh(huán)境問題發(fā)揮監(jiān)測、預(yù)防和治理的作用;二是跟蹤監(jiān)測政策實施可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，對政策執(zhí)行的資源環(huán)境后果進(jìn)行監(jiān)測，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，提升管理效能，減小環(huán)境代價。

政策(事后)評估階段

該階段的主要任務(wù)是對比當(dāng)初的政策目標(biāo)與實際效果，對政策的成敗得失進(jìn)行全面總結(jié)，以決定是否終止政策或調(diào)整政策。對于政策環(huán)評而言，應(yīng)將政策環(huán)境影響跟蹤評價的內(nèi)容系統(tǒng)化，將政策實施實際產(chǎn)生的資源環(huán)境影響與當(dāng)初的預(yù)測結(jié)論進(jìn)行對比，對二者之間的差距進(jìn)行分析，找出原因，為下一輪政策的制定提出環(huán)境保護(hù)政策建議。如果政策實施后造成了超出當(dāng)初設(shè)想的重大資源環(huán)境問題，也可以提出終止政策的建議。

政策的制定實施是一個連續(xù)不斷的過程，涵蓋整個政策周期，因此政策環(huán)評也應(yīng)貫穿于政策過程的各個階段，與政策制定實施的過程充分融合，并在每一階段都能切實發(fā)揮決策輔助作用。

基于“預(yù)警 + 保障”的政策環(huán)評框架

根據(jù)政策環(huán)評與政策過程的關(guān)系，政策環(huán)評應(yīng)聚焦重大環(huán)境問題和制度問題，對政策制定和實施發(fā)揮預(yù)警和保障兩方面的關(guān)鍵作用。從評價程序上來說，首先應(yīng)在文獻(xiàn)查閱、相關(guān)方對話及現(xiàn)場調(diào)查的基礎(chǔ)上，界定和分析與擬議政策相關(guān)聯(lián)的環(huán)境問題，同時要識別擬議政策可能帶來的環(huán)境影響。在對現(xiàn)狀問題和可能產(chǎn)生的新問題進(jìn)行全面分析對比的基礎(chǔ)上，可確定出針對擬議政策開展環(huán)境評價的優(yōu)先領(lǐng)域。

針對需要重點評價的優(yōu)先領(lǐng)域，首先應(yīng)根據(jù)政策內(nèi)容構(gòu)建相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，進(jìn)而重點從環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和制度保障評估兩個方面開展工作。就環(huán)境風(fēng)險預(yù)警而言，應(yīng)重點預(yù)測和分析擬議政策實施可能導(dǎo)致的中長期生態(tài)風(fēng)險，以及因環(huán)境污染或突發(fā)環(huán)境事件等原因而可能對人體健康存在的風(fēng)險。具體包括風(fēng)險源、影響途徑、影響性質(zhì)、影響程度、影響范圍和最終后果等，提出防范重大環(huán)境風(fēng)險的對策建議，為政策方案選擇和優(yōu)化提供預(yù)警。就制度保障評估而言，應(yīng)主要分析兩個方面的內(nèi)容:一是政策缺陷，包括政策實施是否具有適當(dāng)?shù)呐涮讬C(jī)制，政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體對政策的態(tài)度、政策邏輯是否合理等;二是制度缺陷，主要從法律、體制、能力和政策資源等方面分析現(xiàn)有制度對實施擬議政策的保障、支撐能力。對于不利于可持續(xù)發(fā)展的制度因素，提出完善和優(yōu)化建議。在以上分析的基礎(chǔ)上，可綜合論證擬議政策方案的合理性，制訂環(huán)境可行的政策方案。針對環(huán)境可行的政策方案，可進(jìn)一步提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的政策優(yōu)化建議。

最后，應(yīng)著力推動環(huán)境問題主流化，具體途徑主要有兩個:一是信息公開和成果宣傳，使社會公眾了解政策環(huán)評過程及其成果，獲得公眾的理解和支持;二是政策制定和執(zhí)行部門的能力建設(shè)，使其能夠自上而下地主動防治環(huán)境問題。在政策執(zhí)行過程中，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)非預(yù)期不良影響，提出改進(jìn)建議供政策制定部門和執(zhí)行部門參考。最后在政策周期結(jié)束后，形成系統(tǒng)的政策環(huán)境影響跟蹤評價報告，供決策者制定下一輪政策時參考。