我國(guó)政策環(huán)境評(píng)價(jià)的目標(biāo)可設(shè)定為促進(jìn)環(huán)境公平、凝聚社會(huì)共識(shí)、健全決策機(jī)制和提升環(huán)保意識(shí)。根據(jù)上述目標(biāo)，在政策問題界定、政策目標(biāo)確立、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案比選、政策方案確定、政策方案執(zhí)行和政策事后評(píng)估等政策過程的不同階段，分別提出了政策環(huán)評(píng)應(yīng)該發(fā)揮的主要作用。其中，在政策方案比選階段，政策環(huán)評(píng)應(yīng)重點(diǎn)做好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和制度評(píng)估兩方面的工作。與此相對(duì)應(yīng)，在評(píng)價(jià)框架中，應(yīng)把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和制度保障評(píng)估作為主要著力點(diǎn)，前者主要包括生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和人體健康風(fēng)險(xiǎn)，后者包括制度風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等。原文刊于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》2016年第5期。

政策環(huán)境評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱政策環(huán)評(píng))是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在政策層次上的應(yīng)用，或者說是以政策為對(duì)象的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。1998年《環(huán)評(píng)法》最初起草時(shí)，當(dāng)時(shí)的草案就包含了政策環(huán)評(píng)條款，但最終以“規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，立法條件尚不成熟”等為由被刪除。如今，我國(guó)的資源環(huán)境約束更加突出，社會(huì)公眾對(duì)于決策科學(xué)化、民主化的要求也越來越高，開展政策環(huán)評(píng)的條件已經(jīng)基本成熟。2014年新修訂的《環(huán)保法》第十四條明確規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見”。《環(huán)保法》的法條中雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評(píng)”字樣，但實(shí)際上是為政策環(huán)評(píng)打開了窗口。然而，政策環(huán)評(píng)在國(guó)際上沒有公認(rèn)模式，在我國(guó)缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究。因此，無論從完善戰(zhàn)略環(huán)評(píng)體系還是健全決策機(jī)制的角度看，今后都應(yīng)把政策環(huán)評(píng)的模式和框架研究作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。

我國(guó)政策環(huán)評(píng)的目標(biāo)

科學(xué)設(shè)置我國(guó)政策環(huán)評(píng)所要追求的主要目標(biāo)，對(duì)于確定評(píng)價(jià)模式和評(píng)價(jià)程序具有重要作用。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)突出以下幾個(gè)方面的訴求。

提升環(huán)境公平

對(duì)于規(guī)劃和計(jì)劃而言，技術(shù)可行性與經(jīng)濟(jì)可行性是主要考慮因素。對(duì)于政策，則首先需要考慮政策的正當(dāng)性問題。據(jù)此，政策環(huán)評(píng)需要首先解決價(jià)值層面的問題，即判斷擬議決策是否符合公平和正義原則，具體包括國(guó)家之間、區(qū)域之間、代際之間、群體之間、種族之間的環(huán)境公平。同時(shí)，政策環(huán)評(píng)也應(yīng)考慮環(huán)境倫理問題，恰當(dāng)處理人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

增進(jìn)社會(huì)共識(shí)

政策的實(shí)施離不開政策客體的理解，因此無論是支持者還是反對(duì)者，都需要給出充足的理由，而政策環(huán)評(píng)恰恰是一個(gè)理想的平臺(tái)。通過政策環(huán)評(píng)過程中各類利益主體之間的廣泛討論，可以最大程度地縮小分歧，達(dá)成共識(shí)，形成有利于政策實(shí)施的統(tǒng)一戰(zhàn)線和輿論力量。當(dāng)然，如果通過政策環(huán)評(píng)能夠爭(zhēng)取到其他力量的支持，則比環(huán)保部門單方面自上而下地推動(dòng)更為有效和持久。

完善決策機(jī)制

我國(guó)在決策過程中的精英主義色彩濃厚，決策過程透明度不高，在決策程序上缺乏糾錯(cuò)機(jī)制。通過政策環(huán)評(píng)，可對(duì)政策所依存的制度、體制、政策執(zhí)行者的能力、所能獲取的政策資源等進(jìn)行全面辨析，建立起統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的綜合決策機(jī)制及其法律體系。特別是在我國(guó)政策評(píng)估機(jī)制不健全的情形下開展第三方政策環(huán)評(píng)，對(duì)健全決策機(jī)制更是具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

提高環(huán)保意識(shí)

盡管政策環(huán)評(píng)可以貫穿整個(gè)政策生命周期，但不可對(duì)于政策環(huán)評(píng)的作用給予過高期望。然而，通過政策環(huán)評(píng)中的公眾參與，可使社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到政策隱藏的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及政策環(huán)評(píng)對(duì)于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大作用，提升社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，通過公眾參與，可促使決策部門提升環(huán)境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。

政策環(huán)評(píng)在政策過程中的作用

政策環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的高級(jí)形態(tài)，應(yīng)該把自身追求的目標(biāo)貫徹到政策制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)，與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等過程充分融合，如此才能最大程度地發(fā)揮效用。一般而言，政策過程大致包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案比選、方案確定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等幾個(gè)階段。我國(guó)迄今尚未建立起基于完全理性決策模式的決策程序，政策制定、執(zhí)行、評(píng)估過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能受到內(nèi)外部因素的干擾而偏離科學(xué)決策的路徑。因此，政策環(huán)評(píng)也應(yīng)圍繞以上環(huán)節(jié)開展。

政策問題界定階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是界定政策問題的性質(zhì)、程度、范圍等關(guān)鍵問題，對(duì)政策問題進(jìn)行客觀描述，并找出背后的原因。相應(yīng)地，該階段政策環(huán)評(píng)的主要任務(wù)在于識(shí)別出與政策問題相關(guān)聯(lián)的重大資源環(huán)境問題，對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)描述，分析其性質(zhì)、范圍、程度及背后的原因。在此基礎(chǔ)上，通過利益相關(guān)方分析、社會(huì)調(diào)查等方式，篩選出社會(huì)公眾最為關(guān)心的資源環(huán)境問題，并對(duì)其進(jìn)行排序，為下階段進(jìn)行政策方案設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)。

政策目標(biāo)確立階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策問題制定將來期望達(dá)成的目標(biāo)，或者說明確政策實(shí)施后希望達(dá)到的效果。政策目標(biāo)一般包括定性目標(biāo)和定量目標(biāo)兩類，可能清晰也可能模糊，政策目標(biāo)之間可能協(xié)調(diào)也可能沖突。當(dāng)政策目標(biāo)中明確包含發(fā)展速度、規(guī)模或產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)時(shí)，必然會(huì)帶來顯著的資源環(huán)境影響。為防止政策目標(biāo)不當(dāng)導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，該階段政策環(huán)評(píng)的主要任務(wù)是提出適當(dāng)?shù)沫h(huán)境目標(biāo)供政策制定人員參考。

政策方案設(shè)計(jì)階段

這一階段政策分析的主要任務(wù)是根據(jù)政策目標(biāo)提出可供下階段比選的多套方案。具體而言，應(yīng)包括兩個(gè)步驟:首先是充分發(fā)揮決策者、政策制定者及公眾的聰明才智和想象力，從不同角度、不同訴求出發(fā)提出多個(gè)輪廓設(shè)想;然后，剔除明顯不可行的方案，對(duì)備選方案進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)部設(shè)計(jì)。該階段政策環(huán)評(píng)應(yīng)充分發(fā)揮決策參謀作用，一是要從專業(yè)角度為政策方案設(shè)計(jì)提供必要的資源環(huán)境信息;二是要提出環(huán)境基線，即政策實(shí)施的環(huán)境底線，包括原則、標(biāo)準(zhǔn)等;三是與政策方案設(shè)計(jì)者一同進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。

政策方案比選階段

政策分析在這一階段的主要任務(wù)是從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個(gè)維度全面評(píng)估各個(gè)備選方案的優(yōu)劣，以便從優(yōu)中擇優(yōu)，最終選出成本最小、效果最好的政策方案。對(duì)于政策方案的比選，政策環(huán)評(píng)應(yīng)著重從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和制度保障兩方面入手。

(1)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)于決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，主要涉及兩個(gè)方面:一是政策方案本身隱含的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如我國(guó)的城鎮(zhèn)化政策、西部大開發(fā)政策、海洋開發(fā)政策等均涉及重大開發(fā)活動(dòng)，必然會(huì)對(duì)資源環(huán)境造成顯著影響;二是政策環(huán)境變化引致的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、自然及國(guó)際環(huán)境等。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估兩個(gè)方面，一方面是中長(zhǎng)期生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，主要是政策實(shí)施是否會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的損失，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物種的突變，植被演替過程的中斷或改變，生物多樣性的減少等;另一方面是人體健康風(fēng)險(xiǎn)，主要是把污染物與人體健康聯(lián)系起來，預(yù)測(cè)污染物對(duì)人體健康產(chǎn)生有害影響的可能性，包括致癌風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、致畸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、化學(xué)品健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、發(fā)育毒物健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和生殖環(huán)境影響評(píng)估等。

(2)制度評(píng)估。政策的執(zhí)行效果與其依存的體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)等制度問題密切相關(guān)，因此需要評(píng)估擬議政策依存的制度環(huán)境，分析政策執(zhí)行在制度層面的有利和不利因素，以及阻力、困難等。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下3個(gè)方面:一是針對(duì)政策執(zhí)行可能帶來的資源環(huán)境問題，現(xiàn)有的體制、機(jī)制、法律有無有效的防控手段;二是利益相關(guān)者與政策的關(guān)系，如政策的目標(biāo)群體是否配合、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完備等，分析利益相關(guān)者的哪些行為可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題;三是執(zhí)行政策所需要的資源是否充足，如果缺乏足夠的資源，政策執(zhí)行不力也容易導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題。

政策方案確定階段

經(jīng)過對(duì)各項(xiàng)政策方案的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等影響進(jìn)行全面評(píng)估后，最終會(huì)確定一個(gè)最優(yōu)的政策方案。該階段政策環(huán)評(píng)的任務(wù)是針對(duì)最終選定的政策方案，提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的建議，盡量減小政策實(shí)施帶來的負(fù)面環(huán)境影響。優(yōu)化建議應(yīng)符合以下要求:一是要有利于防范決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);二是要有利于減少政策實(shí)施的資源環(huán)境代價(jià);三是要符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)大政方針。

政策方案執(zhí)行階段

在這一階段，政策將由設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響。其中，政策執(zhí)行者的作用至關(guān)重要，他們需要進(jìn)一步細(xì)化政策，形成具有可操作性的行動(dòng)方案，并使用相應(yīng)政策資源推進(jìn)政策實(shí)施。對(duì)于政策環(huán)評(píng)來說，主要有兩項(xiàng)工作:一是推動(dòng)環(huán)境問題的主流化，即通過廣泛的宣傳教育、公眾參與、能力建設(shè)等活動(dòng)，使利益相關(guān)者充分認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，使其能夠?qū)Νh(huán)境問題發(fā)揮監(jiān)測(cè)、預(yù)防和治理的作用;二是跟蹤監(jiān)測(cè)政策實(shí)施可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，對(duì)政策執(zhí)行的資源環(huán)境后果進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提升管理效能，減小環(huán)境代價(jià)。

政策(事后)評(píng)估階段

該階段的主要任務(wù)是對(duì)比當(dāng)初的政策目標(biāo)與實(shí)際效果，對(duì)政策的成敗得失進(jìn)行全面總結(jié)，以決定是否終止政策或調(diào)整政策。對(duì)于政策環(huán)評(píng)而言，應(yīng)將政策環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的內(nèi)容系統(tǒng)化，將政策實(shí)施實(shí)際產(chǎn)生的資源環(huán)境影響與當(dāng)初的預(yù)測(cè)結(jié)論進(jìn)行對(duì)比，對(duì)二者之間的差距進(jìn)行分析，找出原因，為下一輪政策的制定提出環(huán)境保護(hù)政策建議。如果政策實(shí)施后造成了超出當(dāng)初設(shè)想的重大資源環(huán)境問題，也可以提出終止政策的建議。

政策的制定實(shí)施是一個(gè)連續(xù)不斷的過程，涵蓋整個(gè)政策周期，因此政策環(huán)評(píng)也應(yīng)貫穿于政策過程的各個(gè)階段，與政策制定實(shí)施的過程充分融合，并在每一階段都能切實(shí)發(fā)揮決策輔助作用。

基于“預(yù)警 + 保障”的政策環(huán)評(píng)框架

根據(jù)政策環(huán)評(píng)與政策過程的關(guān)系，政策環(huán)評(píng)應(yīng)聚焦重大環(huán)境問題和制度問題，對(duì)政策制定和實(shí)施發(fā)揮預(yù)警和保障兩方面的關(guān)鍵作用。從評(píng)價(jià)程序上來說，首先應(yīng)在文獻(xiàn)查閱、相關(guān)方對(duì)話及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，界定和分析與擬議政策相關(guān)聯(lián)的環(huán)境問題，同時(shí)要識(shí)別擬議政策可能帶來的環(huán)境影響。在對(duì)現(xiàn)狀問題和可能產(chǎn)生的新問題進(jìn)行全面分析對(duì)比的基礎(chǔ)上，可確定出針對(duì)擬議政策開展環(huán)境評(píng)價(jià)的優(yōu)先領(lǐng)域。

針對(duì)需要重點(diǎn)評(píng)價(jià)的優(yōu)先領(lǐng)域，首先應(yīng)根據(jù)政策內(nèi)容構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而重點(diǎn)從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和制度保障評(píng)估兩個(gè)方面開展工作。就環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警而言，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測(cè)和分析擬議政策實(shí)施可能導(dǎo)致的中長(zhǎng)期生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，以及因環(huán)境污染或突發(fā)環(huán)境事件等原因而可能對(duì)人體健康存在的風(fēng)險(xiǎn)。具體包括風(fēng)險(xiǎn)源、影響途徑、影響性質(zhì)、影響程度、影響范圍和最終后果等，提出防范重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議，為政策方案選擇和優(yōu)化提供預(yù)警。就制度保障評(píng)估而言，應(yīng)主要分析兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是政策缺陷，包括政策實(shí)施是否具有適當(dāng)?shù)呐涮讬C(jī)制，政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體對(duì)政策的態(tài)度、政策邏輯是否合理等;二是制度缺陷，主要從法律、體制、能力和政策資源等方面分析現(xiàn)有制度對(duì)實(shí)施擬議政策的保障、支撐能力。對(duì)于不利于可持續(xù)發(fā)展的制度因素，提出完善和優(yōu)化建議。在以上分析的基礎(chǔ)上，可綜合論證擬議政策方案的合理性，制訂環(huán)境可行的政策方案。針對(duì)環(huán)境可行的政策方案，可進(jìn)一步提出預(yù)防和減緩不良環(huán)境影響的政策優(yōu)化建議。

最后，應(yīng)著力推動(dòng)環(huán)境問題主流化，具體途徑主要有兩個(gè):一是信息公開和成果宣傳，使社會(huì)公眾了解政策環(huán)評(píng)過程及其成果，獲得公眾的理解和支持;二是政策制定和執(zhí)行部門的能力建設(shè)，使其能夠自上而下地主動(dòng)防治環(huán)境問題。在政策執(zhí)行過程中，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)非預(yù)期不良影響，提出改進(jìn)建議供政策制定部門和執(zhí)行部門參考。最后在政策周期結(jié)束后，形成系統(tǒng)的政策環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)報(bào)告，供決策者制定下一輪政策時(shí)參考。