二、“十二五”電力發(fā)展的基本認(rèn)識與政策措施建議

　　為落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出的“推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)筑安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”要求，當(dāng)前亟需要把認(rèn)識統(tǒng)一到加快推進(jìn)電力生產(chǎn)和利用方式變革上來，強(qiáng)化相關(guān)政策措施。

　　（一）電力工業(yè)發(fā)展的特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃把結(jié)構(gòu)調(diào)整放在首位

　　電力不能大規(guī)模儲存，發(fā)、輸、配、用四個環(huán)節(jié)必須同時完成，電力工業(yè)又具有建設(shè)周期長、資金密集的特點(diǎn)，電源與電網(wǎng)必須平衡協(xié)調(diào)。這一特殊規(guī)律，要求電力規(guī)劃必須在科學(xué)預(yù)測電力需求的基礎(chǔ)上，把結(jié)構(gòu)調(diào)整放在首要位置，確定合理的電力發(fā)展規(guī)模、速度和布局，提高規(guī)劃對市場變化的適應(yīng)能力，避免電力工業(yè)發(fā)展的大起大落和無序發(fā)展等問題。

　　規(guī)劃合理的電力結(jié)構(gòu)，一是要確立并遵循國家能源戰(zhàn)略。電力建設(shè)周期一般在5-20年，且建成后難以改變，只有在明確了長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和方向前提下，才能站在中長期發(fā)展基點(diǎn)上，統(tǒng)籌全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源的現(xiàn)狀，協(xié)調(diào)東西部發(fā)展的關(guān)系，對5-10年的電力規(guī)劃作出合理的部署安排，逐步實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是要統(tǒng)籌考慮電力發(fā)展的外部因素，量化指標(biāo)。電力發(fā)展要與能源總量、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、能源需求及其他相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)在控制2050年我國能源消費(fèi)總量的基礎(chǔ)上，使電力工業(yè)適當(dāng)超前發(fā)展的“適當(dāng)”得到量化，才能切實(shí)掌握好規(guī)模和速度。三是要優(yōu)化和協(xié)調(diào)電源與電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。合理布局水、火、核、新能源，做到基荷與調(diào)峰電廠搭配適當(dāng)；建立合理的電壓等級與安全穩(wěn)定的輸配電系統(tǒng)，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)、送端與受端相協(xié)調(diào)，集中供電和分散供電相結(jié)合；統(tǒng)籌規(guī)劃電源與電網(wǎng)，確保電力送得出、落得下。四是要創(chuàng)新電力規(guī)劃管理體制，確保結(jié)構(gòu)調(diào)整到位。建立完善“政府負(fù)責(zé)、多方參與、信息公開、民主決策”的電力統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制，提高規(guī)劃的科學(xué)性、民主性，保障規(guī)劃的權(quán)威性，確保結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)落實(shí)到位。

　　（二）解決電力工業(yè)發(fā)展與體制的深層次矛盾，要求加快電力工業(yè)改革

　　電力發(fā)展面臨的諸多問題都可歸結(jié)到體制問題。電力體制改革確立的目標(biāo)是打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。但2003年廠網(wǎng)分開后，電力改革一直停滯不前，電力體制壟斷、僵死，困擾電力市場化的進(jìn)程，無法形成同網(wǎng)同質(zhì)同價的電價形成機(jī)制，不利于新能源發(fā)電的順利并網(wǎng)。

　　當(dāng)前，電力供需矛盾趨于緩和，新能源高速發(fā)展迫切要求破除體制障礙，這是深化電力改革的良好契機(jī)。一是要進(jìn)一步加強(qiáng)電力體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確改革的階段性目標(biāo)；二是要加快主輔分離步伐，降低和明晰電網(wǎng)運(yùn)營成本，為電價改革奠定基礎(chǔ)；三是要建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，改革電價形成機(jī)制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價的新的電價體系，加強(qiáng)配售電市場監(jiān)管，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。

　　（三）保障電力工業(yè)又好又快發(fā)展，要求經(jīng)營業(yè)績考核方式的根本轉(zhuǎn)變

　　電力工業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而不是支柱產(chǎn)業(yè)，電力發(fā)展應(yīng)以適度超前、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求為目標(biāo)，而不是不顧一切地做大。實(shí)踐證明，大而不強(qiáng)反而弊端更重。但由于國有資產(chǎn)管理部門考核各中央電力企業(yè)的總資產(chǎn)、總?cè)萘亢涂偫麧櫍⒁阅┪惶蕴枰约睿瑢?dǎo)致國有大型電網(wǎng)、電源企業(yè)不是將工作的重點(diǎn)放在轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制上，而是一味追求規(guī)模，爭相做大，盲目擴(kuò)張，強(qiáng)化壟斷，形成無序建設(shè)，企業(yè)資不抵債的難堪局面。

　　要從根本上根治急功近利、竭澤而漁，張揚(yáng)政績的行為，必須改變國有電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核內(nèi)容。對發(fā)電企業(yè)，不再考核總裝機(jī)容量排名和總利潤，改為考核單位資產(chǎn)的利潤率水平和資產(chǎn)負(fù)債率水平以及節(jié)能減排成效，引導(dǎo)競爭領(lǐng)域的發(fā)電企業(yè)追求實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益和投資安全水平；對電網(wǎng)企業(yè)，不再考核總資產(chǎn)排名和總利潤，改為考核單位有效資產(chǎn)的過網(wǎng)輸電、配電的電量水平，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提高效率和降低成本，鼓勵其積極消納風(fēng)電等新能源電量。

　　（四）有序推進(jìn)電力發(fā)展與改革，要求建立全新的電力法規(guī)體系

　　《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》等電力法規(guī)均頒布于上世紀(jì)90年代，早已不適應(yīng)電力發(fā)展的需要，造成電力體制改革與電力法規(guī)的修訂工作脫節(jié)。新舊規(guī)則并行，行業(yè)投資和運(yùn)行秩序不規(guī)范，電力法治化管理無法實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。

　　電力立法必須與電力改革同步。一是及時修訂《電力法》等電力法律法規(guī)，明確電力監(jiān)管、電力行政執(zhí)法、電力行業(yè)管理的職責(zé)，明確電力市場的建立與運(yùn)行、電力調(diào)度的公開公平公正管理、供用電秩序的維護(hù)等問題，規(guī)范政府、電力企業(yè)和電力用戶的權(quán)利義務(wù)；二是制定配套法規(guī)和規(guī)章，抓緊研究制定電力項(xiàng)目市場準(zhǔn)入和退出、水電開發(fā)管理、核電管理、分布式電源并網(wǎng)、新能源發(fā)電并網(wǎng)等方面的法規(guī)規(guī)范，依法保護(hù)投資者、經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)和保障電力的改革與發(fā)展。