國外成熟政策體系可借鑒

    中國科學院科技政策與管理科學研究所呂佳玲在分析國外風能和太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設計的基礎上，提煉出外國政府促進新能源發(fā)展的政策體系，包括國家宏觀戰(zhàn)略設計、針對基礎研究及產(chǎn)業(yè)化的政策、保護與培育市場的政策和創(chuàng)新的社會環(huán)境與文化引導的政策。

    國家宏觀戰(zhàn)略設計主要涉及的是國家對于新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位與通盤政策設計，包含技術(shù)推動政策、市場拉動政策、促進多種主體參與的宏觀政策，體現(xiàn)的是技術(shù)、市場、政策和社會多維度的協(xié)同發(fā)展，如德國的《可再生能源法》，丹麥的能源81計劃等都是針對新能源產(chǎn)業(yè)的整體框架性的政策體系。

    德國的《可再生能源法》于2000年4月實施，目標在2010年達到由可再生能源供應德國10%的電力。可再生能源法的立法由經(jīng)濟、環(huán)境和農(nóng)業(yè)部基于技術(shù)先進性和市場發(fā)展，進行每兩年一次的再評估，為各個技術(shù)稅務花費制定稅則。自1976年起，丹麥在能源規(guī)劃方面規(guī)定能源部每年必須向國會提交能源部門發(fā)展的年度總結(jié)，并由能源處監(jiān)督能源的生產(chǎn)、供應、消費、研究與開發(fā)等活動。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源計劃。這四個能源戰(zhàn)略中都包含了風能發(fā)展和實施計劃。

    針對基礎研究和產(chǎn)業(yè)化的政策主要體現(xiàn)為：促進基礎研究的資金支持途徑、力度和持續(xù)性；促進產(chǎn)學研結(jié)合、技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的相關(guān)政策等。其中，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)鍵。呂佳玲認為，國外在這一政策的實踐中既有寶貴的經(jīng)驗，也有值得我們注意的教訓。

    德國和丹麥的研發(fā)支持政策有意識地避免影響研究者和企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新方向，從而獲得了多樣性的技術(shù)創(chuàng)新。

    德國的研發(fā)資助幾乎支持所有的項目，并具有充分的彈性。德國最早自主的以航空知識為基礎的大風機項目被認為是失敗的，但后期運用工程學和造船知識開發(fā)的小型風機則因為保持了技術(shù)的多樣性，而更為成功。丹麥在1974~2003年的研發(fā)投入是同期美國投入量的七分之一，但卻通過開放性的支持政策、互動式創(chuàng)新和漸進式風電技術(shù)的改進，而獲得了多樣性的實用創(chuàng)新成果。丹麥早期的研發(fā)項目是立足于滿足農(nóng)業(yè)小風機的需求，風機制造商在使用者、研究機構(gòu)和配套企業(yè)的長期互動中通過“試錯”學習實現(xiàn)了技術(shù)和能力的積累。美國和英國的研發(fā)政策扼殺了技術(shù)創(chuàng)新的多樣性。美國的技術(shù)創(chuàng)新支持體系具有鮮明的任務導向，主要支持大型風機領(lǐng)域的突破性創(chuàng)新技術(shù)。正是由于“大科學”的政策導向，美國目前仍是風電核心技術(shù)的控制者，擁有全球73項風電高引用率專利中的69項。但這樣的資助卻導致了美國風電技術(shù)的單一化，并存在產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的問題；同時封閉的科研體制使得企業(yè)未能進行有效的技術(shù)擴散，美國的第一臺風機認證比丹麥晚了近20年。英國也是偏向性地支持大風機的基礎研究，并沒有實現(xiàn)與現(xiàn)實需求的風機技術(shù)的結(jié)合，而且在1992~1993年和1997~1998年對可再生能源的研發(fā)資助削減了50%以上，因此，英國也沒有有效形成與產(chǎn)業(yè)應用相適應的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。 呂佳玲認為，支持技術(shù)和市場的多樣化發(fā)展，并關(guān)注基礎研究與產(chǎn)業(yè)的合作，形成開放性、互動性和漸進性的創(chuàng)新氛圍，保持政策的連續(xù)性是非常重要的。

    保護和培育市場的政策包括產(chǎn)品價格的制定機制、行業(yè)標準與認定的建立、規(guī)范性法律的完善等。在太陽能和風能領(lǐng)域，定價機制起著重要的作用。縱觀其他國家的經(jīng)驗，大體上可以分為固定電價制度和固定電量制度兩種機制。固定電價制度是由政府制定可再生能源的收購價格，包括：以德國、丹麥和西班牙為代表的固定收購價格；固定補貼價格；以丹麥、德國及西班牙在風力發(fā)電初期采用的設備補助方式；以美國為代表的稅收抵減政策等。固定電量制度又稱為可再生能源配比系統(tǒng)，是由政府規(guī)定可再生能源的發(fā)電量，而由市場決定其價格，包括：以英國、愛爾蘭和法國為代表的競比系統(tǒng)；以英國、瑞典、比利時、意大利及日本為代表的可再生綠色憑證系統(tǒng)。
新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要獲得社會的認可，并幫助人們形成良好的預期，即在社會技術(shù)遠景層面對現(xiàn)有的體制和范式形成壓力，從而滿足新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。這類政策與措施包括新能源產(chǎn)業(yè)配套技術(shù)設施的完善、公民意識的倡導、持續(xù)能力的建設，以及不同利益團體訴求表達機制的建立等方面。

    以德國和丹麥的社會保障制度及社會支持形式為例。一是丹麥和德國都有著支持風電發(fā)展的政治聯(lián)盟網(wǎng)絡，這是確立產(chǎn)業(yè)合法性和穩(wěn)定性政策的重要政治基礎。丹麥議會資助促進技術(shù)示范項目發(fā)展的政治游說群體，德國也成立了包括風電設備供應商和風機所有者聯(lián)合組成的風能協(xié)會。二是引導公眾消費。丹麥的風電發(fā)展本身具有很好的群眾基礎，早期的風電站建設很多是出于個人的興趣和愛好，政府也積極的支持風電資源數(shù)據(jù)的收集并開展公共教育。德國一方面對可再生能源的消費給予補貼，另一方面在中小學教育、社區(qū)宣傳以及NGO活動中樹立環(huán)保意識，引導社會的綠色消費偏好。三是以地方或社區(qū)為主的組織方式。丹麥的風電建設與大多數(shù)國家不同，風機不是有大型電廠所有，80%~90%的風機歸私人所有，正是由于地方和社區(qū)居民的廣泛參與，才使得風電項目的有效運行，不僅有利于擴大裝機容量，而且草根群體形成了強大的利益集團，通過政治游說增強了對風電產(chǎn)業(yè)的政策保護力度。

    相反的，英國、荷蘭的風電產(chǎn)業(yè)，都面臨著地方政府和社區(qū)居民不支持的問題，從而限制了風電行業(yè)的有效發(fā)展。 德國太陽能和風能產(chǎn)業(yè)的成功主要歸功于其政策體系，其中最著名的《可再生能源法》已經(jīng)被世界20多個國家效仿。其政策體系體現(xiàn)以下幾個特點：建立宏觀的政策框架體系，多次修改的《可再生能源法》為新能源的發(fā)展奠定了基礎；需求拉動的政策力度很強，先后頒布了《千戶太陽能發(fā)電計劃》，《百萬屋頂計劃》等，帶動了強大的市場需求；政策的連續(xù)性和累積性，德國的政策使新能源產(chǎn)業(yè)從幼稚期成功過渡到了發(fā)展期，而與此對應的荷蘭卻在過渡期沒有連貫的支持政策，使得風機王國走上了衰落之路。