1. 中國污染場地修復(fù)市場現(xiàn)狀及存在問題

1.1土地公有制

中國實(shí)行的是土地公有制，個(gè)人不允許擁有土地，只允許政府和集體組織等公有團(tuán)體擁有土地，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。在中國，任何土地的所有權(quán)不允許買賣，在土地交易過程中發(fā)生轉(zhuǎn)移的只是土地使用權(quán)，而且這種使用權(quán)是有年限的。因此，雖然土地使用權(quán)可以依法出讓和轉(zhuǎn)讓，但實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于土地使用權(quán)的長期出租，并且一次性繳清租金。個(gè)體土地所有權(quán)的缺失和土地所有權(quán)禁止買賣意味著各級政府是污染場地調(diào)查與修復(fù)領(lǐng)域最大的客戶，同時(shí)也意味著個(gè)體無法也不愿意對土地的污染狀況負(fù)有實(shí)質(zhì)性的責(zé)任。

1.2 污染者付費(fèi)原則在中國的實(shí)施情況

1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》規(guī)定：“已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當(dāng)按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理，或者申請主管部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷”。1989年制定并實(shí)施至今的《環(huán)境保護(hù)法》，第24條規(guī)定，“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入規(guī)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度;采取有效措施防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、固體廢棄物、粉塵、惡臭、放射性物質(zhì)及噪音、震動(dòng)、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害”。由于歷史原因，有相當(dāng)一批國有老企業(yè)設(shè)備陳舊，工藝落后，原來就沒有凈化設(shè)備，這批企業(yè)污染的治理，需要加大投資，如果全部治理責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)，在某些情況下是行不通的。

2008年，中國國家環(huán)保部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)。該文件提出：按照“誰污染、誰治理”的原則，被污染的土壤或者地下水，由造成污染的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理。造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實(shí)不能確定造成污染的單位或者個(gè)人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)修復(fù)和治理;該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理。

具體到上述條文在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行，由于缺少可操作的實(shí)施細(xì)則，實(shí)際操作過程中很難實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)原則”。現(xiàn)實(shí)情況是，由于城市的擴(kuò)張或產(chǎn)業(yè)升級的需要，迫使多數(shù)國有老企業(yè)關(guān)閉或向城市外圍人口較少處搬遷，而部分企業(yè)經(jīng)營不善已經(jīng)頻臨破產(chǎn)或已經(jīng)破產(chǎn)，因此無法支付企業(yè)關(guān)閉或搬遷后的場地修復(fù)費(fèi)用。政府希望通過重新開發(fā)利用這些地塊，也即，通過轉(zhuǎn)讓地塊使用權(quán)，來支付土地修復(fù)的費(fèi)用。但現(xiàn)實(shí)是：轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)所獲取的費(fèi)用可能不足以支付全部的修復(fù)費(fèi)用。

1.3 中國現(xiàn)階段實(shí)施場地修復(fù)的主要?jiǎng)恿?/p>

土地性質(zhì)變更，主要是工業(yè)用地變成住宅用地，也即，污染場地的重新開發(fā)利用，是啟動(dòng)現(xiàn)階段中國場地修復(fù)的動(dòng)力。中國目前還沒有特定用于污染場地調(diào)查與修復(fù)的法律和法規(guī)，現(xiàn)存的兩個(gè)關(guān)于污染場地的政策性文件是：《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》(環(huán)辦〔2004〕47號，以下簡稱“47號文件”)和《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號，以下簡稱“48號文件”)。而這兩個(gè)文件之所以出臺，直接原因是由于前些年，企業(yè)搬遷后遺留的場地不經(jīng)過調(diào)查修復(fù)便直接開發(fā)利用，在此過程中，遺留在場地上的污染物造成了一些環(huán)境污染事故，引起了中國環(huán)保部門的重視。

1.4 非開放的環(huán)境咨詢市場

上述提及的47號文件中規(guī)定：所有產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的工業(yè)企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室和生產(chǎn)經(jīng)營危險(xiǎn)廢物的單位，在結(jié)束原有生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，改變原土地使用性質(zhì)時(shí)，必須經(jīng)具有省級以上質(zhì)量認(rèn)證資格的環(huán)境監(jiān)測部門對原址土地進(jìn)行監(jiān)測分析，報(bào)送省級以上環(huán)境保護(hù)部門審查，并依據(jù)監(jiān)測評價(jià)報(bào)告確定土壤功能修復(fù)實(shí)施方案。

因此，大多數(shù)場地企業(yè)主，在改變原土地使用性質(zhì)時(shí)，直接去咨詢當(dāng)?shù)丨h(huán)保局下屬的環(huán)境監(jiān)測部門。而這些環(huán)境監(jiān)測部門在此之前以監(jiān)測大氣和地表水為主，對污染場地和污染在地下運(yùn)移的知識儲備還沒有達(dá)到進(jìn)行規(guī)范的污染場地調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估的要求。因此，出具的污染場地調(diào)查報(bào)告缺少很多必要信息和參數(shù)，往往無法據(jù)此提出修復(fù)方案。

1.5 客戶對污染場地的相關(guān)知識有限

這一點(diǎn)有兩層含義。其一，由于歷史信息記錄不全或其它不能說明的原因，在第一階段場地調(diào)查(資料搜集、人員訪談和現(xiàn)場踏勘)期間，客戶能夠提供的有用信息非常有限;其二，客戶為了節(jié)省費(fèi)用或?qū)ξ廴緢龅匦迯?fù)過程不了解，往往要求做完第二階段的初步調(diào)查后就進(jìn)行場地修復(fù)，而這個(gè)階段的調(diào)查報(bào)告缺失包括污染深度、污染范圍和場地水文地質(zhì)條件在內(nèi)的很多必要信息和參數(shù)，這導(dǎo)致后期的修復(fù)存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

1.6 沒有正式頒布的國家級技術(shù)導(dǎo)則

目前，除了北京市頒布了地方性的污染場地調(diào)查評價(jià)導(dǎo)則外，國家污染場地調(diào)查和修復(fù)的相關(guān)導(dǎo)則還沒有正式頒布，還處在征求意見階段。這些導(dǎo)則包括《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》;《污染場地評估技術(shù)導(dǎo)則》;《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》;《污染場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》。技術(shù)導(dǎo)則的缺失導(dǎo)致了各地場地調(diào)查評估和修復(fù)驗(yàn)收工作的隨意性。

1.7 僅僅修復(fù)土壤而忽略地下水

場地上的土壤、地下水、地表水(包括各類儲池儲罐內(nèi)的廢水)和河流底泥是污染場地上不可分割的統(tǒng)一體，然而，由于沒有正式頒布的技術(shù)導(dǎo)則，在實(shí)際污染場地調(diào)查和修復(fù)過程中，為了節(jié)省費(fèi)用，客戶僅僅強(qiáng)調(diào)土壤污染而故意忽略其它介質(zhì)尤其是地下水污染調(diào)查和修復(fù)。為此，對于中國南方地下水埋深較淺的地區(qū)，土壤修復(fù)后由污染地下水造成的二次污染不可避免。

1.8 土壤修復(fù)完畢后需要批復(fù)文件才能重新進(jìn)行場地開發(fā)

前文提到的47號文件還規(guī)定：當(dāng)?shù)卣h(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)土壤功能修復(fù)工作的監(jiān)督管理。在實(shí)際操作過程中，在污染土壤修復(fù)完畢后，業(yè)主或開發(fā)商需要根據(jù)第三方監(jiān)測單位的監(jiān)測驗(yàn)收合格結(jié)果，向環(huán)保局申請場地修復(fù)合格、可以進(jìn)行開發(fā)的批復(fù)文件。然而，針對場地修復(fù)之后的監(jiān)測驗(yàn)收目前也同樣缺乏技術(shù)導(dǎo)則。

1.9 批復(fù)文件獲取后場地的環(huán)境責(zé)任仍不明確

當(dāng)業(yè)主或開發(fā)商獲得修復(fù)合格的批復(fù)文件后，如果場地在開發(fā)建設(shè)的開挖過程中發(fā)現(xiàn)了調(diào)查和修復(fù)階段沒有發(fā)現(xiàn)的污染(比如由地下水二次污染造成)，則責(zé)任主體尚不明確。此外，場地修復(fù)完畢后，長期監(jiān)測和后續(xù)維護(hù)的責(zé)任主體也并不明確。

1.10 場地污染信息保密

中國在污染場地監(jiān)管方面還缺少透明化管理，污染場地的調(diào)查報(bào)告和修復(fù)驗(yàn)收報(bào)告屬于保密文件，社區(qū)公眾沒有渠道獲悉關(guān)于場地污染程度的信息，業(yè)主也不希望參與場地調(diào)查和修復(fù)的相關(guān)方向外披露有關(guān)場地的任何信息。

1.11 建筑垃圾和外來堆土管理不規(guī)范

目前由于中國對于污染場地的監(jiān)管還不完善，導(dǎo)致企業(yè)搬遷設(shè)施拆除后的建筑垃圾隨意堆放在場地上。無論場地調(diào)查是在拆遷之前還是之后所做，場地上堆放的建筑垃圾都給后續(xù)的工作造成了很大困難。除此之外，有些拆遷后的場地管理不善，導(dǎo)致大量質(zhì)量不明的外來堆土進(jìn)入，也給后續(xù)的調(diào)查和修復(fù)造成了困難。

1.12 目前異位修復(fù)方法占修復(fù)技術(shù)的主導(dǎo)地位

異位修復(fù)方法是中國現(xiàn)階段污染場地修復(fù)采用的主要方法，包括異位異地(開挖后將土壤運(yùn)出場外)，或者異位原地(開挖后在現(xiàn)場處理)。原地原位修復(fù)方法很少采用，原因有兩個(gè)：其一，由于后續(xù)場地開發(fā)需要，客戶要求的修復(fù)工期非常短，導(dǎo)致修復(fù)企業(yè)可選擇的修復(fù)技術(shù)非常有限，不得不采用高耗能、高成本的異位修復(fù)技術(shù)。耗能低但耗時(shí)長的修復(fù)技術(shù)，根本就沒有市場;其二，修復(fù)企業(yè)本身缺少原地原位修復(fù)技術(shù)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

2. 中國污染場地修復(fù)市場規(guī)范化的前提條件(基本需求)

基于前文的分析，中國形成一個(gè)規(guī)范的污染場地修復(fù)市場的前提條件或基本需求如下：

針對場地評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評估和場地修復(fù)方面的專有法律、法規(guī)

針對外來土清運(yùn)、傾倒和再利用的法規(guī)

對各地客戶(主要是各級政府和環(huán)境管理部門)進(jìn)行污染場地管理和再開發(fā)利用流程的培訓(xùn)

在污染場地再開發(fā)過程中，提升環(huán)境咨詢顧問的地位

建立和頒布污染場地調(diào)查評估與修復(fù)驗(yàn)收操作導(dǎo)則，尤其是在地下水調(diào)查和修復(fù)領(lǐng)域

基于實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的場地修復(fù)

提升污染場地管理流程中的公眾參與意識

建立場地調(diào)查和修復(fù)信息對公眾開放的制度