國海證券發布研究報告，分析“十三五”土壤修復市場盈利模式。
1、目前盈利模式：政府財政支持為主
我國土壤修復市場處于起步階段，盈利模式依賴政府。我國當前土壤修復項目和資金大多數依賴于政府，也有少數的商業化項目將土壤污染修復的成本負擔交由土地開發商承擔，其他土壤修復項目資金主要依賴于財政撥款和銀行貸款。另外，土壤修復付費模式也包括污染者付費，即“誰污染，誰付費”與受益者付費的“誰受益，誰買單”。
1.1 誰污染，誰付費
主要原則為誰污染，誰付費。土壤修復主要原則為誰污染，誰付費，但在具體操作過程中，由于部分高污染企業搬遷已久，且一些公司已停止運營，導致責任主體難以明確。以美國超級基金為例，環保部相關機構有要求污染企業治理土壤污染的權力，但遇到主體難以明確或暫時難以追索的情況，則由超級基金支付修復費用，超級基金對污染者，有無限追索的權力。在我國，原則上應由污染者承擔修復相關成本，但實際操作中，受到責任主體是否能有效追溯限制。
廣鋼白鶴洞地塊修復：污染責任主體支付4.399 億。2011 年，廣鋼集團與寶鋼集團重組，廣鋼基地搬出廣州市區，留下的白鶴洞生產基地土地除部分用作廣鋼集團總部建設外，其余地塊全部交由政府收儲，總共約有51.75 萬立方米的土壤需要修復，其中北區廣鋼新城AF040137、AF040138 地塊項目的總被污染土壤達到33 萬立方米，廣鋼集團需要支付4.399 億的修復費用。
1.2 誰受益，誰買單
部分地區為“誰受益，誰買單”，開發商主導修復。部分地區(主要是一二線城市等經濟發達地區)，大量工業企業搬離市區，也存在污染責任主體難以明確或追溯問題，但由于土地開發流轉價值較高，因而存在開發商主導并支付修復費用的情形，即“誰受益，誰買單”，修復收益主要來源于未來房地產開發價值，具體有兩種模式：先出讓后修復與先修復后出讓。
(1)“先出讓，后修復”：先出讓后修復指政府將污染地塊拍賣后，中標方要履行污染地塊修復的職責、支付相關費用，直到達到用地的標準(如住宅用地)。這種方式優點是由房地產開發商先行承擔修復費用，可以解決資金缺口大的問題，但缺點是房地產開發商在土壤修復的環節中可能偷工減料，在采用相應的手段(如焚燒、掩埋)時處理不當，造成了二次污染，同時還用可能將修復資金挪為它用。目前不是所有城市均適行，如南京、廣州等地有相關規定，被污染的土地在未修復之前不得流轉或出讓。
北京紅獅涂料廠：萬科中標地塊并出資修復。2006 年，萬科通過招標方式，以6 億元(含場地修復資金)拿下原北京紅獅涂料廠的限價房地塊，根據中國環境修復網，該地塊污染物主要為六六六、滴滴涕，修復需要處理的規模約為14 萬立方米。同年年底，北京建工承擔“北京紅獅涂料廠土壤修復項目”，該項目也是國內第一例農藥污染場地修復項目，在環保機構的協作和指導下，同具備危廢處理資質的單位合作，將受污染土壤挖出，用焚燒的方式處理后，再用新土填補，總共耗資1 億多元。
(2)“先修復，后出讓”：先修復后出讓即污染場地在進入拍賣前必須進行修復。場地修復所需的資金來源于政府或者專門設立的融資平臺，與“先出讓，后修復”的方式相比，可以更好地監督土壤修復的進展。目前，采用這種方式比“先出讓，后修復”更多。
廣氮地塊修復：政府出資，出讓前完成修復。原廣州氮肥廠在倒閉停產后，土地被廣州市土地開發中心收回。該地塊需修復的土壤量為5963 立方米(實際需處理約9000 多立方米)，整體修復費用超過600 萬元，全部由廣州市土地開發中心出資，于2010-2011 年由廣東省生態與土壤研究所完成了修復工作。修復完成后，地塊用途為居住或商業用途，其中天河廣氮AT06070407 地塊在2013年5 月6 日由深圳天健地產以1.9489 億元入手，并于2015 年2 月開始地塊項目的建設，預計投資額達5.6 億。
1.3 政府主導下，以財政資金支持示范項目
財政支持示范項目適用于責任主體難以追溯、土地流轉價值有限情形。對于責任主體已難以追溯，同時由于部分礦區、農業用地，由于其房地產開發、土地流轉價值有限，其最終難以通過商業化形式解決。面對此類型土地，其項目資金主要來自于政府財政資金支持。
現有的示范項目以政府采購服務為主，土地開發流轉、資源化產品提供補充。政府通過中央、財政撥款，或配合地方政府融資平臺發行債券融資、取得銀行貸款等模式，用以支付相關治理費用。治理完成后，清潔土地具有土地流轉開發價值與土壤修復資源化產品提供一些價值補充。
財政支持污染治理逐年加碼。2006 年環境保護支出科目被正式納入國家財政預算。針對重金屬污染防治與土壤修復，2014 年，中央財政下達19.9 億元重金屬污染防治專項資金預算，而2015 年中央財政土壤污染防治資金執行數約為37億元，2016 年中央財政預算中土壤污染防治專項資金預算數為90.89 億元，中央財政支持逐年加碼。
兩權抵押貸款細則出臺，未來農村土地流轉價值有望提升。根據環保部部長陳吉寧在3 月11 日的記者會上表示，被污染的農用土地、建筑用地將是“土十條”的重點。污染的農用土地的修復成本高，且修復的直接效益低，而地方財政吃緊，導致修復農用土地的資金缺乏。2016 年3 月24 日，央行、銀監會、保監會、財政部和農業部聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，隨著兩權抵押貸款細則的出臺將會提高農地流轉的價值和速度，隨著農田修復治理方面的配套政策出臺和相應機制的完善，土壤修復資金將會得到保障。
2、“十三五”土壤修復政策目標已定，新模式解決資金缺口值得期待
2.1 環保行業原生缺乏盈利模式，盈利模式依賴政策補齊
環保產業原生缺少“盈利模式”。我們認為，由于環境污染本身外部效應顯著，排污企業產生污染成本由社會大眾承擔，而治理環境污染問題將對排污企業造成成本與費用，所以排污企業本無內生性動力去采購環保設施、進行環保處理。除節能、資源回收等細分外，大部分污染防治環保產業天然缺乏原生性盈利模式。
賦予盈利模式靠政策驅動。由于造成污染產生大量社會總成本，政府通常通過政策手段調解來賦予環保產業以盈利模式，解決外部性問題。以脫硫脫硝為例，由于空氣污染的嚴重問題使得政府注重脫硫脫硝問題，政府在“十二五”政策中訂立相關目標，為實現相關目標，政府在規定發電機組安裝脫硫脫硝設施同時，輔助以脫硫脫硝電價補貼，調整排污費實施減排減半征收，多排加倍征收等手段，最終“十二五”期間火電機組脫硫脫硝效果顯著。我們認為，賦予盈利模式主要依靠政策驅動。若相關污染危害性大、且政府已訂立相關目標，即使目前沒有明確盈利模式，但若國外、以及我國過往污染防治中存在類似政策手段可解決“盈利模式”問題，相關“盈利模式”有望最終得到解決。
2.2 “十三五”目標包括修復1000 萬畝農地，盈利模式有望跟進
“十三五”規劃綱要草案提出100 個重大工程，包括開展1000 萬畝耕地修復和4000萬畝被污染耕地的風險管控。以耕地修復5 萬元/畝修復費用計算，1000 萬畝耕地修復在“十三五”期間的市場規模有望達5000 億元，考慮其他修復需求，土壤修復平均年市場空間有望超過1000 億。根據《2015 中國土壤修復發展白皮書》，2015 年全國土壤修復合同簽約金額為21.28 億元，即使考慮不同數據口徑，土壤修復目前市場規模預計均在100 億以下，土壤修復政策目標已定，未來有望迎來高速增長。中國目前土壤污染問題嚴重，在十三五已提出土壤修復明確目標同時，盈利模式有望跟進。
2.3 確保資金來源：積極財政政策與新模式值得期待
高政策目標下需要確保修復資金來源。由于十三五政策目標提出修復1000 萬畝農地，根據我們測算相應市場空間有望達到5000 億級別，土壤修復市場有望盈利高速增長，但同時巨大資金需求也需要政策支持。
積極財政政策與新模式值得期待。我們認為，一方面，積極財政政策值得期待，另外一方面，未來如借鑒美國超級基金模式發展中國版“超級基金”，或是通過PPP 模式解決資金來源，均值得期待。
積極財政政策有望支持土壤修復項目。目前我國面臨經濟增速下行壓力，而根據李克強總理2016 年政府工作報告，我國GDP 增速目標在6.5%到7.0%。由于我國過往經濟增長中投資起到相當大的作用，若不能對投資端進行托底，將難以保證經濟增速。投資端主要由房地產、制造業、基礎設施建設等方面構成，通過采用積極的財政刺激政策，拉動基礎設施建設將能為投資起到重要支撐。而目前在我國其他基礎設施建設逐步完善的情況下，環保，特別是土壤修復財政支出值得期待。
3、新模式之中國版“超級基金”受探討
3.1 美國式超級基金有效保障資金來源
自上世紀80 年代以來，歐美發達國家對場地污染和土壤及地下水修復的關注力度不斷增加，其中美國作為這批國家中的先驅者，在土壤修復行業已形成了完善的土壤修復法律體系和成熟的市場，積累了豐富的行業經驗。我們認為，通過對美國土壤修復行業的探究，其盈利模式等對我國有積極借鑒意義，一定程度上對我國土壤修復盈利模式有啟發作用。
土壤修復資金來源廣，來源于責任方、聯邦撥款、專門稅收。資金需求巨大的土壤修復領域，需要有足夠、穩定的資金來源來支撐。美國目前土壤修復所需資金主要由污染土壤的責任方承擔，在無法確定責任方的情況下則由超級基金或者州一級政府來承擔。超級基金的資金來源一方面是國內生產石油、進口石油產品、化學品原料的專門稅收，一方面則是聯邦政府的撥款。設立初期的16 億美元的超級基金中86%來自專門稅收，14%來自于聯邦政府撥款。州一級政府的資金來源也主要通過專門稅收，如加州政府，在1989 年設立了地下儲油罐修復基金，從每加侖儲存過的油品中收取0.014 美元以資助所有加油站的調查和修復，最高可達150 萬美元(含1000 萬人民幣)。但是污染責任方依舊承擔污染責任，當調查和修復費用超過資助的最高限額后，污染責任方將支付150 萬美元以上的費用，直到修復達標。
超級基金法案具有強制的法律效力。美國早在1980 年就在美國國會通過了《美國超級基金法案》，在該法案中明確了“誰污染，誰治理”的原則。根據法案規定，當目標場地為非聯邦設施時，超級基金法案擁有三個具有法律效力的選擇來促成場地修復的完成，無論造成污染的企業是否面臨破產，都必須遵循；當目標場地為聯邦設施時，超級基金的作用主要是為聯邦設施提供監管以及技術上的支持、解決與修復有關政策問題。同時超級基金法案保留對不服從場地修復承諾的聯邦設施在必要時刻采取行動的權利，美國土壤修復法律機制完善，為土壤修復提供公開透明的政策環境。
政府通過修正法案不斷改善超級基金結構，吸引了廣泛的社會資本。超級基金成立35 年來，美國國會通過了3 個修正案來應對其在發展中遇到的問題。1986年通過的《超級基金修正案與再授權法案》對超級基金的規模和結構進行了調整；1997 年通過的《納稅人減稅法》中的免征所得稅規定吸引了34 億美元的私人投資，并使約8000 個棕色地塊恢復生產能力；2002 年《小規模企業責任減輕和棕色土地振興法》減輕了小企業的責任，促進了棕色土地的再利用。以上的三項修正法案的發布，實現了明確責任、拓寬資金來源、吸引私人投資的目標。
美國通過法案對土壤修復進行長期規劃，穩定市場規模。2009 年2 月在美國國會通過的《美國恢復和再投資法案》，規劃了在2009 年至2019 年間的8310 億美元的經濟刺激方案，與土壤修復有關的美國環境保護局在法案中占得一席地位。根據該法案規定，將有20 億美元資金用于修復地下儲油罐泄露造成的污染，另外有10 億美元的棕地治理和再利用資金以及60 億美元的與超級基金法案直接相關的有害污染場地修復資金。鑒于土壤修復產業具有一定的生命周期而美國當前處于產業向下的調整階段，土壤修復資金占GDP 比重會有所下降，該法案中對土壤修復的規劃能一定程度上減緩修復資金占GDP 比重下滑的速度，維持市場規模的穩定。
總體來看，美國土壤修復的盈利模式成功之處，在于其以《超級基金法案》為根基，通過聯邦政府撥款、征收專門稅收以及向責任主體追究責任的方式提供修復所需的資金，并在實踐過程中不斷厘清、權衡不同企業對環境治理的責任大小。
3.2 中國版“超級基金”受探討
(1)計提土地出讓金模式受探討
計提土地出讓金做土壤修復資金模式受探討。此前環保部官方媒體環境保護發表文章，探討了假設提取10%的土地出讓收益，用作土壤修復資金的可行性，預計通過計提土地出讓收益，加上中央財政、社會資金每年投入的1500-2000億元，到2020 年，預計可籌措1.1-1.4 萬億元，此模式將足以覆蓋土壤修復資金需求。
(2)計提土地出讓收益存先例
我國土地出讓收入，扣除與征地相伴的成本性支出后(包括征地拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等)，形成土地出讓凈收益，用于其他支出項目(非成本性支出)。 2015 年地方土地出讓凈收益為6816.14 億元，占地方土地出讓收入的20.2%。
土地出讓收入是地方政府預算外主要來源。土地出讓收入包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。對于住宅等項目，采用招標、拍賣、掛牌等的方式，可通過市場定價，土地出讓金就是地價，但是對于經濟適用房、廉租房、配套房以及開發園區等工業項目，土地出讓金就帶有稅費的性質，是定價，不能簡單認為是地價。目前，土地出讓金已成為地方政府預算外收入的主要來源， 2015 年，全國繳入國庫的土地出讓收入33657.73 億元，同比下降21.6%。
非成本性支出包括城市建設支出、保障安居工程、教育支出等。扣除成本性支出后，土地出讓支出主要用于城市建設、農業農村、保障性安居工程等方面。根據財政部每年的數據披露，2015 年，全國土地出讓支出33727.78 億元，除與征地相關的成本性支出26844.59 億元外，非成本性支出占支出為6883.19 億元。原國務院發展研究中心副主任韓俊曾在第四屆中國經濟前瞻論壇上提及，2012年土地出讓收益中用于城市基礎設施建設的占18%，用于城市保障房建設的占2%，有6%用于農村。
對土地出讓收入計提設立專項資金已有先例。土地出讓凈收益用于城鄉基礎建設、農業農村發展、保障性安居工程建設等方面，與地方一般公共預算形成互補關系，減輕了地方財政的壓力。近年來，財政部對土地轉讓收益計提設立專項資金已有先例，除計提不低于10%用于廉租住房保障外，還要計提相當一部分作為農業土地開發、農田水利建設、教育等項目的專項資金，理論上有約半數的土地出讓凈收益會被計提做各類專項資金。
(3)方案提供解決思路，是否實現存不確定性
我們認為，目前媒體探討，并有代表在兩會上提出計提土地出讓收益的方案，為解決土壤修復資金的一項有價值的思路，但是實際能否成功還存在不確定性，除土地轉讓活躍度降低外，在地方財政較為依賴土地財政的情況下，再提取一部分土地出讓收益有可能對地方政府財政造成壓力，是否計提、具體計提比例值得探討。另外，目前土地出讓收益資金的主要來源是東部地區，若要平衡區域間的需求，那么在計提的基礎上，可能還需采取其他手段(如按區域分級分配不同比例)來調節區域間資金分配。
4、PPP 模式助力土壤修復
永清環保：“岳塘模式”吸引社會資本積極參與。目前也有公司開創了土壤修復領域的PPP 模式。如永清環保與湘潭市岳塘區的竹埠港老工業區形成的PPP 合作，也被稱為“岳塘模式”，是七大重點治理區域的首個PPP 項目。岳塘區政府與永清環保合資設立項目公司，形成風險共擔、收益共享的環境。“岳塘模式”治理過程中，第三方不收取治污費用，而是在治理完成后，從治污成果中受益。岳塘區環保局一位負責人介紹，在治理完成后，竹埠港的土地將從工業用地轉為第三產業開發，并整體規劃為生態新城。永清投資集團在完成竹埠港治污之后，還將與當地政府一道對該區域進行生態修復、開發土地新用途，并將其作為自身獲利的機會。這種模式有效降低了因污染責任主體無法界定所造成的影響，較好地解決了土壤修復關鍵的資金來源問題，同時可全面提升土壤修復的效果。
鐵漢生態：BT 模式參與土壤修復，收回投資依靠政府回購。鐵漢生態采取BT模式(建設-移交)參與土壤修復項目。公司與郴州市新天農村建設投資有限公司簽訂合同，建設郴州西河流域綜合治理暨區域新農村融資建設項目一期工程，該工程是郴州三十六灣的重點治理工程，被納入《湘江流域重金屬污染治理實施方案》。項目投資額約為3 億元，資金來源為蘇仙區財政資金，項目在工程交工驗收后30 個月內按4：3：3 的比例支付建設項目總資本金及相應的投資利息。在這種模式中，參與修復的公司可以通過政府回購的方式收回投資，具有一定的信用擔保，但是主要適用于具備足夠財政實力、信用較高的地方政府。
5、發行治理專用債彌補資金缺口
由于我國土壤污染物中，重金屬類污染物超標點位比例高，且近年來，例如鎘大米等問題嚴重威脅食品安全，據估算，全國每年因重金屬污染的糧食達1200 萬噸重金屬污染問題一直關注度較高，且國家較早出臺相關政策以應對土壤重金屬污染。據媒體報道，2011 年，國務院批復《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，確定138 個重金屬污染防治重點區域。其中2014 年，中央財政下達19.9 億元重金屬污染防治專項資金預算，而2015 年7 月，中央財政下達專項資金28 億元，對30 個地區重金屬污染防治工作予以重點支持，其中湘江流域重金屬防治較為具有代表性。
湘江流域治理：發行治理專用債彌補資金缺口。湘江流域作為我國重金屬污染最嚴重的地區之一，一直是土壤修復領域關注的熱點區域，對資金的需求較大。郴州市環保局相關官員曾表示，中央及地方專項資金占比不足30%，資金的缺口較大。對此，湖南地方政府發行了多個治理專用債，其中2013 年發行債券的募資金額達到67 億元，后續又發行了新的治理專用債。這些債券的償付特征基本一致，地方政府通過發行專項治理債，較好地解決了湘江流域重金屬污染治理的資金缺口問題。