2015年12月，財政部推出了《PPP物有所值評價指引（試行）》，這一辦法與當年4月份推出的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》構(gòu)成了PPP模式兩個基礎(chǔ)評價體系，將PPP模式向前推進了一大步，對PPP模式的完善和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。早在2015年即推出這項工作，具有非常重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略眼光。事實也證明，物有所值評價為PPP模式的迅速推廣起到了至關(guān)重要的作用。
不過，正因為是“試行”，《指引》還需要通過PPP實踐的逐步深入進行優(yōu)化和調(diào)整。本文通過對物有所值評價存在的認識問題和程序問題等五方面問題的分析，提出完善物有所值評價體系的相關(guān)思路，以期有助于《指引》去掉“試行”，有助于PPP模式的健康發(fā)展。
一、存在的問題
（一）認識問題
認識問題主要體現(xiàn)在以下四個方面：
1、現(xiàn)階段PPP項目的物有所值評價是以定性評價為主，定量評價為輔。《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金[2015]167號）第五條規(guī)定：“現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價?！庇捎?015年底才開始實施物有所值評價，在初期經(jīng)驗欠缺，效果需要觀察的情況下，定性評價發(fā)揮了一定作用。但定性評價由于主觀性較強，敏感度不夠，需要逐漸向定量評價過渡；
2、定性評價的指標比重問題?！柏斀餥2015]167號”第十一條和第二十條規(guī)定，“定性評價指標包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項基本評價指標”，“六項基本評價指標權(quán)重為80%，其中任一指標權(quán)重一般不超過20%”。在筆者接觸的PPP項目中，定性評價很多打分在90分以上，原因就是這六項指標中，全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力四項指標比較籠統(tǒng)和主觀，很難進行有效和準確的衡量，即便是風(fēng)險識別和分配指標，一般只要按照“項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)”這一基本規(guī)律，都可以得到滿分。而按照“PPP模式的核心合作內(nèi)容，是具有融資功能的管理和運營的合作”的觀點（見筆者即將出版的《PPP項目投融資——結(jié)構(gòu)、模式與工具》一書），定性指標重點應(yīng)該考察“績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新”和“可融資性”兩項指標，以達到PPP模式的目的是引入技術(shù)含量高、運營管理能力強的、可融資性強的社會資本，但這兩項指標的權(quán)重卻并不突出。
3、定量評價中PSC值測算的合理性問題。“財金[2015]167號”第二十八條規(guī)定，PSC值是“參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項目全部風(fēng)險成本”三項成本之和；“財金[2015]21號”（《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》）第十七條至二十條規(guī)定了采用PPP模式的政府運營補貼支出（包括政府付費模式和可行性缺口補助模式）測算中，應(yīng)考慮的合理利潤率、年度折現(xiàn)率，和消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素對定價和調(diào)價機制的影響，但這兩個辦法都沒有考慮PSC值測算時，若采用傳統(tǒng)模式，政府一次性（或在建設(shè)期內(nèi)分次）支出的資金，在采取PPP模式的全生命周期內(nèi)的資金時間成本，包括通貨膨脹率、支出資金的合理回報率和折現(xiàn)率（“財金[2015]167號”第三十二條提到了折現(xiàn)率，但規(guī)定“用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同”，實際上政府出資的資金回報率，屬于投資行為，應(yīng)高于屬于融資行為的按照同期地方政府債券收益率計算的折現(xiàn)率）等因素，這樣的結(jié)果，可能導(dǎo)致PSC值的測算值小于PSC的實際值。
4、物有所值評價的定量分析，單純以PPP值與PSC值的數(shù)值高低進行衡量，而不考慮PPP項目的產(chǎn)出標準的提升、運營效率的提高、服務(wù)的提升，是否合適？“好貨不便宜”，在提高產(chǎn)出標準、提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量的前提下，PPP值稍稍大于PSC值，就不是物有所值嗎？此外，就某一項目而言，項目是否采取PPP模式，是沒有可能充分比較的：同一項目，只能選擇一種模式，采取了PPP模式，就不能采取其他模式；采取了其他模式，也不能采取PPP模式。因此如果產(chǎn)出標準、運營指標設(shè)置的比較低，除了能比較PPP值和PSC值之外，對于技術(shù)水平、運營效率和服務(wù)能力，是無法做出孰優(yōu)孰劣的比較的。
（二）程序問題
程序問題主要是指物有所值評價設(shè)置在PPP項目招投標之前，是否合適？PPP項目的實際操作中，一般都是政府提出項目采取PPP項目的動議，聘請PPP咨詢機構(gòu)進行“兩報告一方案”的撰寫，物有所值評價報告在這個時候就形成了，且后續(xù)沒有更改和調(diào)整的程序性要求。然而，項目識別階段的物有所值評價報告中的定量評價，是按照項目實施方案里初步計劃的資本金比例、政府出資比例、預(yù)測的融資成本等一系列預(yù)估指標進行評價的，由于咨詢機構(gòu)的專業(yè)性有限，以及項目的競爭情況、預(yù)中標社會資本的盈利能力、融資能力均不確定，技術(shù)性指標的預(yù)測更難以準確，使得這個時候進行的物有所值定量評價很多時候很不準確。例如，有些財政實力較弱的縣級政府的PPP項目，資本金比例20%，融資成本按基準利率甚至下浮計算，在實際融資過程中，幾乎難以落地，因此物有所值評價的結(jié)果與實際情況偏差很大。
二、對策與建議
《PPP物有所值評價指引（試行）》在最后一條規(guī)定了試行的有效期——2年，也即到2017年12月底即將失效。因此，在《指引》推行一年半的今天，是時候?qū)ζ溥M行全面評估了。針對物有所值評價存在的上述問題，筆者建議：
1、程序上，將PPP項目的物有所值評價工作分為兩個階段：物有所值初評和物有所值復(fù)評。初評即當前的“兩報告一方案”制作階段，以定性評價為主，可以同時進行定量初評；復(fù)評是在社會資本采購階段，在社會資本投標后，按照相關(guān)規(guī)定評標并選出預(yù)中標社會資本后，由PPP項目咨詢機構(gòu)對預(yù)中標社會資本的方案、報價進行物有所值評價的復(fù)評，以定量評價為主，不再開展定性評價。復(fù)評通過的，可以采取PPP模式；復(fù)評未通過的，可以與預(yù)中標社會資本協(xié)商，調(diào)整相關(guān)要素（在不違反招投標法的情況下，且按照不利于預(yù)中標社會資本的原則），再進行復(fù)評；還未通過的，放棄采取PPP模式。初評結(jié)果僅作參考，并不作為是否開展PPP模式的決定性依據(jù)（當然如果謹慎性測算后，PPP值大幅大于PSC值，例如超過PSC值10%，可以考慮重新進行評估，再不能通過可以放棄采用PPP模式）。
2、以定量評價為主，以定性評價為輔。定性評價中，調(diào)整定性評價的指標比重。將“績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新”和“可融資性”兩項指標作為核心指標，比重應(yīng)達到60%（目前最高可達40%），且應(yīng)增加這兩項指標的可比性細分指標（例如項目資本金比例指標），以便使評分結(jié)果更客觀。這兩項指標以外的其他指標權(quán)重應(yīng)相應(yīng)縮減。其他指標，應(yīng)盡量提供依據(jù)和材料作為佐證，專家在定性評價打分時，應(yīng)原則上依據(jù)材料進行評價，減少評分的主觀性。
3、在定量評價測算PSC值時，也要考慮和測算若采用傳統(tǒng)模式，政府一次性（或在建設(shè)期內(nèi)分次）支出的資金，在采取PPP模式的全生命周期內(nèi)的資金時間成本，包括通貨膨脹率、支出資金的合理回報率和折現(xiàn)率，并將其加入PSC值。
4、為鼓勵通過PPP模式引入技術(shù)水平高、運營效率高、服務(wù)能力強的社會資本，甚至通過PPP模式引導(dǎo)企業(yè)加強技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)出標準和服務(wù)水平，物有所值定量評價應(yīng)以產(chǎn)出標準的提高為前提，以行業(yè)先進水平定位產(chǎn)出標準，設(shè)定業(yè)內(nèi)公認較高，但又有社會資本可以實現(xiàn)的指標作為產(chǎn)出標準。在這一基礎(chǔ)上，即使PPP值大于PSC值，只要PPP值大于PSC值在可以接受的范圍內(nèi)（例如不超過10%），并經(jīng)過專家評審、政府決策等合法程序，認定采取PPP模式能夠有效提升項目的產(chǎn)出指標、運營效率和服務(wù)水平，即可以PPP模式運作該項目。