編者按
　　“十一五”時(shí)期，我國(guó)環(huán)境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標(biāo)，減排取得積極進(jìn)展。然而隨著環(huán)境形勢(shì)的變化，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越關(guān)注，傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾的主觀感受存在差異。

　　本文作者一直在關(guān)注和研究環(huán)境管理目標(biāo)問(wèn)題，他認(rèn)為，環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善升級(jí)是大勢(shì)所趨，應(yīng)建立以提高公眾環(huán)境滿意度為中心的管理模式，本版特刊登其觀點(diǎn)，希望相關(guān)領(lǐng)域有所借鑒。

　　環(huán)境管理目標(biāo)升級(jí)過(guò)程

■閱讀提示
　　中國(guó)環(huán)境管理自上世紀(jì)70年代初起步以來(lái)，呈現(xiàn)出明顯的“四級(jí)跳”軌跡:第一級(jí)是達(dá)標(biāo)排放階段，第二級(jí)是總量控制階段，第三級(jí)是質(zhì)量改善階段，第四級(jí)是公眾滿意階段。

　　中國(guó)環(huán)境管理自上世紀(jì)70年代初起步以來(lái)，其目標(biāo)與重心在不斷調(diào)整與升級(jí)，相應(yīng)的管理模式也在轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出明顯的“四級(jí)跳”軌跡。

　　第一級(jí)是達(dá)標(biāo)排放階段。中國(guó)環(huán)境管理從無(wú)到有，于1973年頒布《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，環(huán)境管理目標(biāo)是工業(yè)污染源的達(dá)標(biāo)排放。此時(shí)的環(huán)境管理制度如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)等，都是以達(dá)標(biāo)排放為基礎(chǔ)。可以說(shuō)，20世紀(jì)后30年，中國(guó)的環(huán)境管理目標(biāo)主要是達(dá)標(biāo)排放。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率在上世紀(jì)80年代末達(dá)到近60％，90年代末達(dá)到近70％，2004年突破90％。中國(guó)工業(yè)污染源已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，已經(jīng)成為一定的共識(shí)。

　　第二級(jí)是總量控制階段。90年代，中國(guó)環(huán)境管理的重心逐步由達(dá)標(biāo)排放向總量控制轉(zhuǎn)移。1995年《淮河流域水污染防治暫行條例》頒布，總量控制開(kāi)始全面系統(tǒng)地在淮河流域試行。進(jìn)入21世紀(jì)，總量控制的核心地位確立，COD與SO2的總量減排10％目標(biāo)進(jìn)入“十五”與“十一五”規(guī)劃，尤其是“十一五”節(jié)能減排的提出與全面實(shí)施，總量減排已經(jīng)成為“全民行動(dòng)”。“十五”規(guī)劃的總量減排目標(biāo)并沒(méi)有完成，“十一五”規(guī)劃的總量減排目標(biāo)則提前完成，“十二五”的總量減排指標(biāo)上升為4個(gè)，氨氮與氮氧化物進(jìn)入總量控制名單，總量控制在快速地推進(jìn)中。

　　第三級(jí)是質(zhì)量改善階段。“十二五”規(guī)劃綱要提出“地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以上的比例達(dá)到80％”，這是在國(guó)家五年規(guī)劃中首次提出定量的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，標(biāo)志著環(huán)境質(zhì)量改善在中國(guó)環(huán)境管理中的地位日漸。其實(shí)，早在“十五”期間，城市環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)如“50％地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”等就已經(jīng)被列入“十五”環(huán)保專項(xiàng)規(guī)劃中，但一直停留在部門規(guī)劃層次。

　　中國(guó)環(huán)境管理重心由總量控制向質(zhì)量改善升級(jí)，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)張力軍在今年“兩會(huì)”期間提出“十二五”環(huán)保規(guī)劃的四大戰(zhàn)略，“一是深化總量減排，二是強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量的改善，三是防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，四是保障城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。”

　　據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院王金南研究員介紹，國(guó)家環(huán)保“十二五”規(guī)劃的基本思路必須“以改善環(huán)境質(zhì)量為立足點(diǎn)，以削減總量為抓手，以保障環(huán)境安全為根本”，中國(guó)將從“十二五”開(kāi)始，用20年左右的時(shí)間完成總量控制向質(zhì)量改善戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

　　第四級(jí)是公眾滿意階段。2006年《全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核管理工作規(guī)定》等通知，首次將“公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)的滿意率”納入“城考”中，權(quán)重占3％，標(biāo)志著公眾環(huán)境滿意的管理模式開(kāi)始在中國(guó)“落地生根”。2007年，“公眾環(huán)境滿意率”調(diào)查結(jié)果首次被納入《全國(guó)城市環(huán)境管理與綜合整治年度報(bào)告》，424個(gè)城市開(kāi)展公眾環(huán)境滿意率調(diào)查，占參加“城考”城市數(shù)的70％。年報(bào)顯示，公眾滿意率基本能體現(xiàn)各城市環(huán)境質(zhì)量狀況及環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)步程度；2008年，全國(guó)“城考”城市中有76.3％的城市開(kāi)展了公眾滿意度調(diào)查；2009年，開(kāi)展調(diào)查的城市占77.16％。公眾環(huán)境滿意調(diào)查在各個(gè)城市的應(yīng)用與普及速度加快。

　　2009年年底，環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)范圍內(nèi)首次組織“公眾環(huán)境狀況滿意度調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果也首次進(jìn)入2009年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，相比“城考”的公眾環(huán)境滿意率調(diào)查與公布，在權(quán)威級(jí)別與評(píng)價(jià)技術(shù)上邁進(jìn)一大步。

　　公眾滿意是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，踐行“以人為本”的客觀要求，是建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，也是“環(huán)保惠民”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)的環(huán)境管理最終邁向公眾滿意的環(huán)保新道路，既是執(zhí)政為民理念的推動(dòng)與行政管理改革的必然歸宿，又是日益嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)對(duì)先進(jìn)環(huán)境管理模式的迫求。