近幾年來,我國重金屬污染事件多發頻發。這些事件中有不少排污企業達標排放,卻同樣引起所在地污染物總量超標,或者當地人體內重金屬超過健康標準的現象,其中較為典型的是發生在陜西省鳳翔縣的鉛污染事件。這其中暴露了我國重金屬污染防治環境標準制定中存在的諸多問題。

標準制定存在的問題

第一,原則缺失。從現有立法看,我國環境標準的制定并沒有一個確定的原則。我國環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢棄物污染環境防治法和海洋環境保護法中,雖然都有與環境標準相關的規定,但都集中在授權性和環境標準實施的范疇內,對理解環境標準制定原則并無裨益。在《標準化法》中,第八、九、十一條規定了標準制定的原則,但這一原則是針對包括產業標準、衛生標準在內的所有標準制定工作而言的,對環境標準制定的指導意義并不大。而《環境標準管理辦法》中的規定,表面上看起來是制定環境標準原則的規定,但至多是一種制定進路、方法或思路,無法貫穿于整個環境標準的制定過程。從環境標準制定的實踐來看,相關規定也并未真正貫徹到環境標準制定的工作中,制定標準過程中對健康價值的漠視,對環境標準的隨意放寬等現象比比皆是。

第二,思路混亂。我國重金屬污染防治環境標準制定的進路也值得進一步反思。從《環境標準管理辦法》看,我國在立法上承認了“基于風險”的進路和“基于技術”的進路。但在實際操作過程中,這些標準制定的進路都處在混用不清的狀態。本應適用“基于風險”進路的環境標準卻依照“基于技術”進路來制定,而另一些本應“基于技術”進路來制定的環境標準最后卻按照“基于風險”的進路來制定,導致標準過高,不能實行。另一些標準制定雖明確提出要進行“成本和收益分析”,最終卻陷入了“基于技術”的進路中,使“成本和收益分析”成為了口號。

第三,公眾缺位。在我國,除了最新修訂的《環境空氣質量標準》公布了編制說明外,其他重金屬污染防治環境標準都未公布編制說明或有關標準制定的其他文件。從環保部的網站上看,各環境標準草案的意見征集也都向幾個固定研究機構發出,卻不會向公眾公布全部內容。即使公布,環保部也沒有對標準中的一系列科學術語向公眾進行簡單、明了的解釋和教育,使得公眾沒有更多的機會來理解和評價環境標準的制定。雖然《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》(2006年)第33條第二款有中有對環境標準制定過程中信息公開的規定,但現實生活中,公眾并不經常主動登陸環保部網站,無從知曉正在修訂中的環境標準,更無法提出有效、合理的意見。更令人擔憂的是,在我國環境標準制定流程中,收集、處理和回應公眾意見的環境是被排除在外的,意見征集和討論都限于專家、科研機構和標準制定機關之間,即使有公眾將意見提交給標準制定機關,這些意見也沒有暢通的反饋渠道,無法影響標準的制定。

完善標準制定的立法建議

面對這些問題,借鑒國外相關經驗,基于風險管理的相關理論,筆者對我國重金屬污染防止過程中環境標準制定的相關立法有以下建議:

首先,我國重金屬污染防止環境標準制定原則應采風險預防原則。在立法模式上,筆者認為可以從美國的實踐經驗中得到啟發,即不明確提出風險預防原則,而是將原則細化到制定進路中,再通過司法解釋來確立這一原則的地位。我國也可以采取此種方式來應對現行法體系上的不足,即在立法中不直接規定重金屬污染防治環境標準制定的原則,而是在條文中將此原則具化為“基于風險”進路的相關表述,通過保障“基于風險”進路實現的其他程序性規定來貫徹風險預防原則。

其次,在制定進路上,筆者認為,我國重金屬污染防治環境標準的制定應采用“基于風險”進路、“基于技術”進路和“成本和收益分析”進路混合的思路,但應側重“基于風險”進路和“成本和收益分析”進路的運用,而將“基于技術”進路放在次要位置上,形成一個倒三角模式,即在環境標準制定過程中優先適用“基于風險”進路和“成本和收益分析”進路,其次才適用“基于技術”進路。在立法過程中,可以借鑒美國《安全飲用水法案》的經驗,在關于環境標準制定的有關條文中首先規定“基于風險”進路,即“為保護人體健康”之目的,在“分析該標準制定在減少健康風險上的收益”基礎上,考慮易感人群對該污染物的忍受程度;其次,應規定“成本和收益分析”進路,即在考慮減少健康風險收益的同時,應在安全緩沖區間內,考慮減少健康風險的成本,在平衡收益與成本的基礎上,制定環境標準;最后,當某一環境標準(特別是污染物排放標準)與某一個或某幾個行業的技術革新密切相關時,才規定“基于技術”進路,即“在制定環境標準過程中,考慮技術可行性,促進最良善技術的推廣”。

再次,在風險溝通上,筆者認為我國重金屬污染應采取美國的聽證會模式,但要在此模式上進行完善,使其成為聽證會和丹麥共識會議模式的混合體。在立法中,除了依照行政程序法中聽證會程序規定來制定相關環境,筆者認為還有以下幾點需要著重強調:其一,聽證會的啟動不能再依相關人員申請,而應由標準制定機關主動召開;其二,聽證會的組成人員應由公眾、科研工作人員和相關產業代表組成;其三,在聽證會的準備工作中,增設科學知識培訓的互動型會議,幫助公眾理解相關重金屬污染防治環境標準制定的科學知識,并可以隨時在此會議上向有關專家提出疑問;其四,在聽證會結束后,標準制定機關應全面公布整個聽證會的記錄,并對聽證會上各利益群體的建議和疑問做出系統的書面的回應。